Carlos García-Bedoya Zapata, fue Secretario General de Relaciones Exteriores del 30 de julio de 1970 al 17 de noviembre de 1975, entonces no existía el cargo de Viceministro de Relaciones Exteriores, y Ministro de Relaciones Exteriores del 1 de febrero al 29 de noviembre de 1979, un período de tan solo diez meses, aunque increíblemente fecundo. Esta contribución va a referirse a las iniciativas más importantes, negociadas y traducidas a la praxis de nuestra política exterior por el “Canciller del Centenario», como se le solía llamar por haber coincidido su ejercicio como Ministro de Relaciones Exteriores con el inicio, cien años antes, de la Guerra del Pacífico.
Unos meses antes de que asumiera como Secretario General, Carlos García Bedoya, nombrado Subsecretario de Planeamiento Estratégico el 23 de mayo de 1969, había diseñado el primer Plan de Política Exterior de la Cancillería, sobre la base de un esquema tipológico que, con sus diez temas, ocho planteados primero y dos agregados después, verbalmente, constituye hasta hoy el referente más importante para la percepción del sistema internacional y la definición de nuestras líneas maestras de política exterior.
Con Carlos García Bedoya se produce un cambio cualitativo de la percepción que históricamente habíamos tenido de las relaciones internacionales y, consiguientemente, de la manera como veníamos manejando nuestra política exterior. En la Lección Magistral que pronunció en la Academia Diplomática del Perú con motivo de la inauguración del Año Lectivo en 1979, siendo Canciller de la República, explica de una manera clara, lógica y con conocimiento fundado los alcances de su concepción. Y fue en esa oportunidad que habló de aquello que “encontró” su “generación”, para elaborar a partir de allí su nueva visión, lúcida y audaz. En realidad, puede haberse tratado de un pensum que asumió una generación, pero cuyo liderazgo fue ejercido de manera indiscutible por Carlos García Bedoya.
Por otro lado, utiliza como criterio de diferenciación entre la sociedad interna y la internacional uno de naturaleza jurídica: El reconocimiento de la existencia, por un lado, del monopolio legítimo de la violencia como una de las características esenciales de un Estado y, por otro, la ausencia de un monopolio semejante en el campo internacional, tal como lo sostiene Max Weber. El criterio jurídico de diferenciación de Weber no era ajeno a Carlos García Bedoya, pero no lo utiliza para concluir sobre la especificidad de las relaciones internacionales, como lo hace Aron.
García Bedoya, quien conocía a Weber, casi reproduce su definición sobre el poder. Pero hay algo más interesante, lo extrae de su esfera sociológicamente amorfa y le otorga contenido político, como lo hace el propio Weber cuando afirma que, dentro del marco de una asociación política, es decir, de un Estado, el poder se convierte en poder político y la dominación en dominación política. En este caso, el poder se ha estructurado como dominación y ha encontrado obediencia, deviniendo en autoridad. Max Weber define la política, consecuentemente, como “… la tendencia a la participación en el poder o a la influencia sobre la repartición del poder, sea entre Estados o dentro de un Estado entre los grupos humanos que éste abarca.»
Carlos García-Bedoya, como realista político que es, concede autonomía a la política internacional dentro de una ciencia política independiente, entendida esta como un estudio sobre el poder político, en el sentido realista del concepto. La ciencia política, entonces, “…estudia qué es el poder político, cómo se ejerce, cómo se influye en él, y cómo se pierde. Las relaciones internacionales proyectan más lejos estos criterios con el objeto de conocer cómo se establecen las vinculaciones entre poderes políticos constituidos e institucionalizados, qué formas revisten estas relaciones, cómo se establecen y transforman y, finalmente, cómo se confrontan y desaparecen. Se cierra pues así el periplo de estudio del poder político primero en el ámbito interno que le es propio y luego en su confrontación con otros poderes políticos independientes de él, o sea, en última instancia, con otros Estados.» Una clara diferencia con Aron, para quien el poder, siendo sociológicamente amorfo, no puede definir la política como ciencia autónoma ni tampoco puede otorgar especificidad a las relaciones internacionales.
Para Aron, en cambio, sostener que los Estados actúan en función de su interés nacional es arribar a una fórmula vacía, que no es una teoría sino una pseudo-teoría, una ideología. Señala que “… cualquiera que sea la diplomacia de un Estado, nada impide decretar que ésta ha sido dictada por consideraciones de ‘interés nacional’ mientras éste no haya sido definido rigurosamente” De aquí deduce Aron la idoneidad de la dimensión histórica de su concepción sociológica, la que dirige las conductas de los actores colectivos y la que esclarece la diversidad de los objetivos que puedan tener. La obsesión del espacio para la Alemania nazi, la ideología marxista o el capitalismo se perciben históricamente y reflejan una diversidad que no se deja precisar para Aron con el concepto del interés nacional.
En lo que atañe al interés nacional, García-Bedoya también es más morgenthauniano que aroniano. Afirma que “… la esencia de los conflictos políticos es la divergencia de intereses. Por ello su planteamiento se hace a través de procedimientos diplomáticos o políticos. Ellos derivan finalmente en una solución que puede consistir en una concertación de los intereses en pugna o en la imposición de uno de ellos […] Estos conflictos políticos son pues los que corresponden, como su propia naturaleza lo está indicando, a la política internacional.”
Para Carlos García Bedoya, la historia del Perú se desenvuelve en tres grandes etapas. Él señala que “…los primeros aspectos de la vida internacional peruana se desarrollan en la época del Imperio…
García Bedoya, en pocas palabras, nos introduce en su concepto cuando dice que el imperio de los incas “tuvo las características precisamente de un estado imperial. Era un Estado que llevaba hacia otros territorios y hacia otras naciones una marca propia y que buscaba asimilarlos a sus propios intereses y a sus propios objetivos nacionales, tal como eran concebidos en el Cusco». Era «un Estado con las características de Estado universal y consecuentemente con los intereses internacionales de un Estado universal de su tiempo.»
La segunda etapa de nuestro proceso histórico es el período colonial. «Allí la vida internacional del estado peruano […] desaparece […] y […] el interés dominante de la potencia colonial es la que sustituye a los intereses nacionales en formación que podíamos haber tenido en la época del imperio […]; la colonia es […] una suerte de almacén […] de una serie de situaciones, de hechos y de procesos que tienen características internacionales y que habrían de insurgir en la vida del Perú cuando adquiere su independencia.”
“Luego de esta etapa […] viene la etapa de la lucha por la independencia. Yo a esta etapa le doy una extensión que va desde 1821 hasta 1979. Nosotros vivimos una tercera etapa de la historia peruana que es la etapa de la lucha por la independencia.”
Para Carlos García-Bedoya, entre 1821 y 1824 alcanzamos nuestra “independencia política oficial” con respecto a la potencia colonial española, pero la “lucha por la independencia del Perú no ha terminado”. La independencia que García-Bedoya considera incompleta para el Perú debe ser política, en el sentido inmanente del término y debe tener todas las características propias de una autonomía en las grandes decisiones.
La gran realización de Carlos García-Bedoya fue introducir, entonces, el razonamiento político en el comportamiento diplomático del Perú. La dimensión jurídica ya no podía ser dominando. La realidad política internacional nos confrontaba con nuevos temas y preocupaciones. “El Perú, en esos momentos, tenía que transformarse de espectador de esas situaciones en actor”. Se trataba de que la política exterior del Estado afrontara “otra dimensión de la vida internacional”. Y para ello era necesario un “equipamiento paralelo al equipamiento jurídico, que era esencialmente el político, en la formación del diplomático”. La historia, para Carlos García-Bedoya, es una “suerte de participación acumulada” de los ciudadanos en su creación. Pero el problema surge, desde el punto de vista del manejo internacional de esas cosas, cuando en un momento determinado se considera o por hábito, por falta de estímulo o por temor, muchas veces, que lo que corresponde es continuar desenvolviendo una política exterior sobre esos momentos que la historia ha señalado. Entonces con ser leal al pasado se corre el riesgo de frustrar las posibilidades del desarrollo futuro de una diplomacia moderna.
Concibió, así, un esquema de política exterior que ha dejado su impronta en la conducción de nuestras relaciones exteriores hasta hoy y que se concretaría en hechos de singular audacia, durante los períodos en que fue Secretario General y Ministro de Relaciones Exteriores.
El 31 de mayo de 1972, a propuesta del Perú, tuvo lugar la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA para tratar el proyecto de resolución presentada por el embajador Carlos García- Bedoya, Secretario General de Relaciones Exteriores y Presidente de la Delegación, para que cada país quedara en libertad de restablecer sus relaciones diplomáticas con la República de Cuba si así lo considera conveniente.
El autor intelectual de la propuesta fue Carlos García-Bedoya, él había sido discípulo predilecto del doctor Raúl Porras Barrenechea, quienes los conocieron durante esos años han recordado siempre la inmensa impronta que el maestro había causado en el joven García-Bedoya, tan honda como la que él mismo ha dejado entre nosotros. Porras había pronunciado un discurso histórico en la VII Reunión de Consulta de Cancilleres en San José de Costa Rica, en 1960, oponiéndose a la exclusión de Cuba de la OEA, que estaba discutiéndose en ese órgano. Por este hecho, Porras fue alejado de la Cancillería y partió para siempre pocos meses después, una noche de setiembre de ese mismo año. Es una deducción muy verosímil que Carlos García-Bedoya, ya embajador y Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, doce años después honrara la memoria de su maestro llevando al seno de la misma OEA un proyecto de Resolución, con cuya sentencia tocó los cimientos políticos y jurídicos de la Organización y trajo a la reflexión de sus miembros los riesgos que él, con el acierto que concede el conocimiento de las leyes de la política podía predecir para su futuro.
Cuba fue excluida de la OEA en 1962. Dos años después en 1964, la IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó una resolución que decide el rompimiento de relaciones diplomáticas y consulares y la interrupción de todo intercambio comercial con Cuba. La resolución establecería que, para quedar sin afecto requería de una mayoría calificada de los dos tercios de los miembros de la OEA, catorce estados de un total de veinte, salvo México, que nunca interrumpió sus relaciones con Cuba, todos los países miembros de la Organización procedieron a romper relaciones diplomáticas con La Habana, sólo Chile las había restablecido, en 1970, con el Gobierno de Salvador Allende, aunque por corto tiempo, pues volvió a romperlas en 1973, Cuando augusto Pinochet tomó el poder, la situación, entonces, cuando el Perú presentó su proyecto de resolución en la OEA, era tal que sólo dos países de la región mantenían relaciones diplomáticas con Cuba, uno de ellos de manera precaria.
En el Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada el 31 de mayo de 1972, la que cito en adelante cuando recoja los principales argumentos de Carlos García-Bedoya, resume él la propuesta peruana de la siguiente manera:
“el Perú no desconoce la existencia del procedimiento establecido en la Resolución I de la novena reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores y no es su intención ahora planear su levantamiento o derogatoria dentro de los términos en ella previstos, cuya rigidez hemos señalado como elemento y cuyo anacronismo parece destinado a perennizar las medidas. Por el contrario, la intención del Perú es que se halle una solución que permita que los países miembros puedan, si así lo estimaren conveniente, reiniciar sus relaciones con la República de Cuba”.
Otra tesis fundamental era que:
“(Las sanciones y exclusiones que tuvieron su origen hacer varios años ha devenido en anacrónicas e irreales y su persistencia podría poner en riesgo la operatividad de nuestro sistema, que, como toda institución, basa su vigencia en su verdadera adecuación a la realidad y es a este licito y necesario correlato entre la realidad y formalización institucional, al que nos referimos cuando hablamos del problema que plantea la falta de diálogo con la República de Cuba”
Para Carlos García-Bedoya, la razón debe verse en la realidad y no en el empecinamiento y la exclusión. La política se desarrolla a sí mismo y en ella la razón se mantiene inmanente a esa realidad que hay que saber comprender para mantener la vigencia de las instituciones en este caso, del Sistema Interamericano. La realidad procrea la razón, ella misma es la razón. No se puede confrontar el desarrollo de la política internacional con el anacronismo de la inmovilidad. Como el organismo biológico, la organización política está sujeta a una evolución para mantenerse así mismo, respondiendo al desarrollo del contexto político mundial y no persistiendo en un sistema de terquedad ideológica anacrónica.
El Sistema Interamericano es una parte de la estructura política mundial y no una isla política feudal y, desde el punto de vista multilateral, una organización regional dentro del marco de la organización universal de las Naciones Unidas.
Con relación a la mayoría calificada requerida para el levantamiento de las sanciones impuestas a Cuba en 1964, decía García –Bedoya que sí “el mismo espíritu que originó tales sanciones informa paradójicamente hasta hoy el mecanismo previsto para su revisión […] (no obstante que) existen ya manifestaciones suficientes de cambio […] (entonces) en el fondo mismo del procedimiento subyace una profunda contradicción”. Ignorar esta contradicción entre el procedimiento y la realidad dañaría la Organización. Carlos García-Bedoya pensaba en el Sistema Interamericano. Por su conocimiento de las leyes de la política podía realizar predicciones y prognosis en el desarrollo de las relaciones internacionales. Su agudo sentido lógico para percibir las tendencias en el devenir de la política le decía cuál podría ser el futuro a la luz de lo que él percibía en el pasado y en el presente. Trato de introducción en la Organización un renovado criterio teleológico de lo que debería decidirse en todo momento. Por eso, repetía que “decidir sobre el presente debe ser siempre pensar en el futuro”.
Carlos García-Bedoya convocaba a adoptar una actitud de autonomía e independencia, que estuviera de acuerdo con la política que los países latinoamericanos se encontraban conduciendo en el NOAL y otros foros que vinculaban a los países del Tercer Mundo. Fue una invocación política, un llamado trascendente, que resuena hoy tanto como entonces a actuar con la arcilla de la realidad y el instrumentum de las leyes de la política, a “reivindicar el poder de la decisión sobre nosotros mismos”, a hacer que “América Latina afirme su autonomía con un claro acto de independencia”. Fue un llamado pleno de pasión política y de profundo sentido histórico a la toma de conciencia del concepto de soberanía del estado, de nuestro poder de decisión para actuar con autonomía e independencia en la configuración de nuestro destino como países individuales y como miembros de una organización atenazada por la inflexibilidad de sus mecanismos, que la exclusión de la realidad del contexto político internacional.
Durante el debate, hubo, desde luego, reticencias de algunos estados por presuntas muestras de intervención de Cuba en sus asuntos internos. Pero García-Bedoya no había planeado la derogatoria de la Resolución I de la Novena Reunión de Consulta que determinó el rompimiento de relaciones diplomáticas con Cuba en 1964. A pesar de que el anacronismo y la contradicción misma se encontraban en la Resolución, en su espíritu y en su texto, llevó a la organización un planteamiento que nacía de su “convicción en el destino americano”. Su exhortación era que la Organización mirara con realismo y serenidad su propia viabilidad, permitiendo que los Estados miembros, en ejercicio de sus derechos soberanos, pudieran restablecer sus relaciones diplomáticas con Cuba si así lo considerasen conveniente. No estaba planteando la aprobación de una Resolución que obligara a todos los Estado actual de esa manera. Lo que proponía era que los Estados recuperaran la opción que las normas de la Organización les negaba para restablecer relaciones con Cuba en ejercicio de sus derechos soberanos, si esa fuera la decisión que tomaran.
Carlos García-Bedoya sabía que no existía una mayoría de dos tercios para levantar las sanciones. Por esa razón, el proyecto de Resolución del Perú no tenía el propósito de recurrir al mecanismo establecido para dejarlas sin efecto, sino demostrar que, si bien las sanciones en 1964 habían respondido a una lógica política, ella, ellas, para cuando tenía lugar la discusión del planteamiento peruano, ya carecía de legitimidad en la medida en que no existía el mismo número de Estados que respaldarán su mantenimiento como cuando fue aprobada. La organización se encontraba empanada en sus propios procedimientos.
Para Carlos García-Bedoya, la “obsolescencia” del Sistema no podría obligar a sus miembros a seguir observando una resolución contestada por la realidad “y, por lo tanto, los forzaría a actuar al margen del mismo”. Esta fue la conclusión de una propuesta cuya lógica, de ser ignorada, no podía sino conducir a los Estados a retomar el ejercicio de sus plenos derechos soberanos para restablecer sus relaciones con Cuba, a la luz de una interpretación audaz y lúcida del contexto de la política mundial, en general, y hemisférica, en particular.
El Perú, entonces, se vio forzado a actuar al margen del Sistema. Dos meses después de la sesión extraordinaria del Consejo Permanente, en julio de 1972, procedimos a restablecer nuestras relaciones diplomáticas con Cuba. Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago, Granada y Guyana hicieron lo mismo en diciembre de ese mismo año. Argentina, en mayo de 1973; Panamá, en agosto de 1974; y Venezuela, unas semanas más tarde. Los Estados que eran miembros de la OEA lo decidieron así ignorando la Resolución I de la IX Reunión de Consulta.
Dos años después, en 1974, tres países solicitaron la convocatoria de la XV Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, actuando como Órgano de Consulta en aplicación del TIAR, en Quito. El proyecto de Resolución proponía: “Dejar sin efecto la Resolución I de la IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Washington D.C., en 1964.” Una propuesta diferente a la de Carlos García-Bedoya, a la que no quiso recurrir por las razones ya mencionadas. El resultado era de esperarse. No fue aprobada porque no existía la mayoría de los dos tercios de los votos, que la propia Resolución establecía para quedar sin efecto. No obstante, una correlación importante se puso en evidencia. De un total de veintiún Estados, que incluía a Trinidad y Tobago, un nuevo miembro de la Organización, doce votaron a favor, tres en contra y seis se abstuvieron. Había una mayoría de doce Estados que contestaban la decisión contenida en la Resolución I de la IX Reunión de Consulta, y solo tres de los otros miembros de la Organización expresaban a través de sus votos la posición en favor del mantenimiento de las sanciones.
Un año más tarde, el 29 de julio de 1975, la XVI Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, actuando como Órgano de Consulta en Aplicación del TIAR, aprobó en San José (Costa Rica) un proyecto de Resolución presentado por once países que, en su parte resolutiva, dice lo siguiente: “2. Dejar en libertad a los Estados Partes en el TIAR para que, de acuerdo con la política e intereses nacionales de cada uno, normalicen o conduzcan sus relaciones con la República de Cuba al nivel y en la forma que cada Estado estimare conveniente». Era la misma fórmula que Carlos García-Bedoya había sustentado en la Sesión Extraordinaria del Consejo Permanente, tres años antes. La Resolución fue aprobada por dieciséis Estados, con inclusión de los Estados Unidos; votaron en contra tres y se abstuvieron dos.
Los once países que presentaron el proyecto de Resolución no recurrieron al mecanismo establecido en la Resolución I de la IX Reunión de Consulta, sino a los términos contenidos en la propuesta que Carlos García-Bedoya había llevado a la Organización en 1972. Sus argumentos fueron repetidos en el texto y durante su discusión en la Reunión. Sólo que esta vez, el proyecto fue votado y no pasó a la Comisión General “para su estudio.” Se reveló otra vez, como en 1974, lo que García-Bedoya suponía: Que no existía un buen número de Estados que con su voto en contra apoyaran el mantenimiento de las sanciones. Por otro lado, estaba claro desde un comienzo que ya existía una mayoría de once Estados para ganar en la votación de un proyecto de Resolución que no necesitaba de catorce votos para ser aprobado, porque había sido formulado en los términos contenidos en la propuesta de Carlos García-Bedoya. Aun si se hubieran sumado los otros Estados, no habrían alcanzado sino diez votos. Estos hechos forzaron el resultado final y, ante la ausencia de una alternativa posible, indujo a que cinco Estados más, incluidos los Estados Unidos, se adhirieran a esa mayoría.
La Resolución I de la IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, de 1964, que decidió el rompimiento de relaciones diplomáticas de los países del Sistema con Cuba, no quedó sin efecto dentro del marco del procedimiento que ella misma establecía, sino del planteamiento de Carlos García-Bedoya, quien había propuesto aprobar una resolución que dejara a los países en libertad de reanudar sus relaciones diplomáticas con Cuba si así lo considerasen conveniente. Así lo planteó Carlos García Bedoya en 1972 y así fue resuelto en 1975, superándose un serio problema político para la OEA, desde que otros Estados más estaban dispuestos a seguir el camino abierto por el Perú en julio de 1972, cuando restableció sus relaciones diplomáticas con Cuba al margen de la Organización y en ejercicio de su voluntad soberana. No fue casualidad que cinco Estados, incluidos los propios Estados Unidos, votaran a favor del proyecto de Resolución presentado en 1975, porque vieron que era obvio que la Resolución I de la IX Reunión de Consulta había devenido doblemente ilegítima, primero, con el desarrollo de la política mundial y hemisférica; y, segundo, con las decisiones tomadas por varios Estados de restablecer sus relaciones diplomáticas con Cuba y la voluntad manifiesta de otros de actuar en el mismo sentido. Fue resuelto el problema de procedimiento para el levantamiento de las sanciones y se terminó con una etapa de rigidez en el Sistema Interamericano. A no dudar, una de las gestiones más brillantes de Carlos García Bedoya.
El Perú, siendo Carlos García-Bedoya Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores, convocó a los países de la región que habían participado en la gesta emancipadora en contra del dominio colonial español, con motivo de la conmemoración del sesquicentenario de la batalla de Ayacucho, proponiéndoles una Declaración comprehensiva, en la medida en que abarcaba diferentes temas, aunque con especial referencia a la limitación de armamentos, en Lima, el 9 de diciembre de 1974.
La Declaración expresa, entre otros: “Nuestros países alcanzaron su independencia política, pero su incorporación a la economía mundial suscitó posteriormente distintas formas de dependencia, las cuales explican los obstáculos a nuestro desarrollo económico, social y cultural’. Por lo tanto: “Es urgente completar la tarea emancipadora promoviendo la construcción del destino propio en el campo socioeconómico…» El destino final es la plena realización de la voluntad libre y consciente del hombre americano.
Los países, luego de adherirse a los principios fundamentales de Derecho Internacional Público, afirman:
Nos comprometemos a propiciar y dar apoyo a la estructuración de un orden permanente de paz y cooperación internacionales y a crear las condiciones que permitan la efectiva limitación de armamentos y ponga fin a la adquisición con fines bélicos ofensivos, para dedicar todos los recursos posibles al desarrollo económico y social de cada uno de los países de América Latina.
Más adelante hay otro componente en favor de la paz y seguridad en la región, que bien podría ser un antecedente de la hoy UNASUR, el cual convoca a la acción concertada para la solución de amenazas a las buenas relaciones de los países firmantes: “…nos comprometemos solemnemente a actuar de inmediato y en forma conjunta por intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores ante cualquier situación que pudiera afectar la convivencia pacífica entre nuestros países».
Para lograr la paz regional y contribuir a la paz mundial no es suficiente la limitación de armamentos ni la acción concertada para situaciones que pongan en peligro la convivencia pacífica entre los países de la región, sino que es menester “establecer un sistema de seguridad económica colectiva” que haga posible el “desarrollo integral” de los pueblos y cree un “clima de estabilidad […] a fin de lograr un nuevo orden económico internacional que deberá fundarse en la equidad, la igualdad, la soberanía, la interdependencia, el interés común y la cooperación…”
El mismo año en que se suscribe la Declaración de Ayacucho, el 1 de mayo de 1974, la Asamblea General de las NN. UU. aprueba otras dos importantes resoluciones. La 3201(S-VI): Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, y la 3202 (S-VI): Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional.
El Perú llevó una iniciativa importante al Pacto Andino para que reconociera en su conjunto como beligerantes a las fuerzas populares que combatían con el Gobierno de Anastasio Somoza en Nicaragua, el 16 de junio de 1979. La dictadura de Somoza en Nicaragua se había extendido por más de cuarenta años y, entre 1978 y 1979, después de que el Frente Sandinista de Liberación Nacional atacara varios cuarteles de la Guardia Nacional en las principales ciudades del país, tomó represalias a través de bombardeos, asesinatos masivos de jóvenes y ejecuciones sumarias de civiles durante los allanamientos de sus viviendas, tal como lo registra el segundo Informe de la CIDH sobre la situación de los Derechos Humanos en Nicaragua.
El conflicto entre el gobierno de Somoza y la oposición se había deteriorado al extremo de causar la muerte de centenares de personas, como lo registra la Declaración Presidencial Andina, del 28 de mayo de 1979, reconociendo la urgencia de permanecer en consulta permanente.
El Pacto Andino emitió tres declaraciones en Cartagena sobre Nicaragua. En la tercera, suscrita el 16 de junio de 1979, a nivel de Cancilleres, en su parte constitutiva se señala:
Que, […] la lucha armada que actualmente se desenvuelve entre el Gobierno actual y vastos sectores del pueblo nicaragüense ha asumido tales características de permanencia, profundidad y acción bélica abierta, que ponen de manifiesto un verdadero estado de beligerancia.
Que esta situación bélica, considerada objetivamente, obliga a reconocer como beligerantes a las fuerzas populares que en este momento se encuentran en pugna con el Gobierno de Nicaragua, lo que así comunicamos oficialmente a los efectos de que tales fuerzas gocen del tratamiento y las prerrogativas que, con arreglo al Derecho Internacional, le corresponden y cumplan con las obligaciones que éste impone a los combatientes legítimos.
Con el reconocimiento, el Pacto Andino adoptó una medida, si bien “con arreglo a las normas del Derecho Internacional», de carácter evidentemente político, como correspondía a la naturaleza del embajador García Bedoya, su promotor en el Pacto, que tuvo grandes repercusiones en el desarrollo ulterior de la política interna en Nicaragua. Los insurgentes, para los cinco países andinos, pasaron a ser tratados como beligerantes y no como delincuentes, tal como lo hacía el presidente Somoza desde el inicio de la insurrección. Es decir, hacía ilegítima la aplicación del código penal nicaragüense a los revolucionarios. Desde este punto de vista, la medida estuvo orientada, evidentemente, a la defensa de los Derechos Humanos en Nicaragua.
Mientras tanto, los países del Grupo Andino reconocieron el estado de beligerantes a los rebeldes nicaragüenses el 16 de junio de 1979, como se ha expresado y, pocos días después, el 23 de ese mismo mes, la XVII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores aprobó una Resolución “..que, por primera vez en la historia de la OEA y quizás por primera vez en la historia de cualquier organismo internacional, declaró como carente de legitimidad a un gobierno en el poder de un Estado Miembro de la Organización, basándose en las violaciones de derechos humanos llevadas a cabo por ese gobierno contra su propia población”, como lo señaló la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
La parte declarativa precisaba cuatro bases para una solución de la situación: 1. El reemplazo inmediato y definitivo del régimen somocista; 2. La instalación de un gobierno democrático que incluya a los principales grupos opositores; 3. El respeto a los derechos humanos; y, 4. La realización de elecciones libres.
Washington vio con desagrado que los países del Grupo Andino reconocieran el estado de beligerancia en Nicaragua, lo cual no se ajustaba a su política dilatoria. Debe tenerse en cuenta que Costa Rica había convocado la Reunión de Consulta XVIII, de acuerdo al Artículo 6 del TIAR, ante las declaraciones de Somoza contra ese país, la cual tuvo lugar en diciembre de 1978. Presuntamente, los Estados Unidos pensaban utilizar esa reunión para crear una fuerza de intervención en Nicaragua. Fue el Gobierno de Managua, dentro de este mismo espíritu, el que pidió la reapertura de la Reunión de Consulta XVIII para tratar «nuevos hechos relacionados con las invasiones procedentes de Costa Rica», la que se llevó a cabo en junio de 1979.
Para el desarrollo de la reunión, no obstante, había una duda jurídica. Había un problema que resultaba de la cuestión de si para el caso de Nicaragua debía aplicarse el TIAR o la Carta de la OEA. Una reunión del Órgano de Consulta conforme al TIAR viene a ser de naturaleza ejecutiva. Tiene la facultad de decidir sobre las medidas coercitivas colectivas que deban tomarse por los Estados miembros en cualquier controversia o situación que llegue a alcanzar un estado tan grave que pueda constituir un peligro para la paz en el hemisferio. Sus decisiones son legalmente obligatorias para sus miembros. Por estas razones, la Reunión que impulsaba Nicaragua no podía constituirse en un tribunal de jurisdicción obligatoria para ese país y Costa Rica, y aun en el caso de que hubiese tratado la controversia en esos términos, tendría que haber adoptado recomendaciones no obligatorias para ellos por la naturaleza de su conflicto.
En cambio, el Art. 39 de la Carta de la OEA se refiere a “problemas de una naturaleza urgente y de interés común para los Estados americanos», lo cual impide la adopción de medidas coercitivas para una controversia que no se encuentre dentro de las condiciones del Tratado de Río, es decir, de una que amenace la inviolabilidad, integridad del territorio, soberanía o independencia política de un Estado americano.
Ante la precipitación de los acontecimientos, fueron los mismos Estados Unidos los que solicitaron la reapertura de la XVII Reunión de Consulta, convocada de acuerdo al Artículo 39 de la Carta de la OEA. Era evidente que la crisis en Nicaragua no había cobrado las dimensiones internacionales que pusieran en peligro la paz y la seguridad del continente. Por otro lado, no se había hallado evidencias de que las invasiones que supuestamente sufría Managua proviniesen de Costa Rica, cuyo Gobierno aseguró enfáticamente a los países andinos que se había abstenido, y que seguiría haciéndolo, de cualquier acto que pudiera poner en peligro la paz en la región. Costa Rica no solo contó con las muestras de solidaridad del Grupo Andino, sino también de México y Panamá.
La preferencia por la XVII Reunión de Consulta, en lugar de la XVIII, mostró que el TIAR es un tratado que puede entrar en conflicto con los principios de libre determinación de los pueblos, el derecho de cada Estado a darse el sistema social y político que crea conveniente y el principio de no intervención. El Derecho Interamericano prohíbe el empleo de intervenciones, salvo cuando la OEA actúa dentro de los términos del Tratado de Río. Sin embargo, de acuerdo al TIAR, pueden adoptarse varias medidas, incluido el empleo de la fuerza armada, en el entendido de que son medidas de seguridad colectiva hemisférica o medidas de legítima defensa colectiva. En cuanto a su naturaleza, encuentran su justificación en el Art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas, que permite que se ejerza el derecho de legítima defensa colectiva hasta que el Consejo de Seguridad tome las medidas necesarias para conservar la paz y la seguridad internacionales. En resumen, la adopción de medidas coercitivas mediante el empleo de la fuerza física es prerrogativa del Consejo de Seguridad, con la sola excepción de la legítima defensa individual o colectiva.
Los Estados Unidos, como se ha expresado, pidieron la reapertura de la XVII Reunión de Consulta e1 18 de junio, seguramente tomando en cuenta las consideraciones jurídicas señaladas, que estaban claras para los países andinos.
Lo más importante de la Resolución que aprobó la XVII Reunión de Consulta el 23de junio de 1979 fue que contó con el voto a favor de los Estados Unidos, junto con aquellos de dieciséis Estados latinoamericanos y del Caribe de la Organización, con la participación singular y decisiva de los países miembros del Grupo Andino. García-Bedoya destacó que los Estados Unidos votaran junto con los países latinoamericanos y caribeños, calificando este hecho como histórico y trascendente para el futuro de las relaciones hemisféricas.
Una visita especialmente importante para la política exterior del Perú fue la que realizaron el Presidente y el Canciller del Perú al Brasil entre los días 15 y 17 de octubre de 1979. Durante los preparativos, Carlos García-Bedoya nos dijo que tenía respeto por Brasil y que se debía confrontar a Brasilia con la misma dimensión de sus argumentos. Describió la importancia de la relación bilateral y partió de la premisa de que el Perú tenía más que dar al Brasil de lo que podría recibir de él, dada la fuerte posición negociadora que teníamos.
El objetivo inicial de García Bedoya, entonces, era orientar el encuentro dentro del marco de lo que Lima podía ofrecer a Brasilia para su redimensionamiento. Partía del presupuesto de que el Perú era un país llave para el acceso del Brasil a la región andina, a la Cuenca del Pacífico y a la parte alta del río Amazonas.
García Bedoya pensaba que, mientras tanto, las condiciones políticas necesarias para la visita ya se habían producido. Ella no sería el resultado de una casualidad o de la gestión diligente de un embajador, sino de una situación política cuidadosamente trabajada. El Grupo Andino se encontraba dando un salto cualitativo a través de la institucionalización de su política exterior, una dimensión de formidables perspectivas, que el Canciller del Centenario impulsaba, a través de la participación altamente creativa del Perú.
Con anterioridad, el canciller ya había propuesto a sus pares andinos la realización de una reunión de cancilleres GRAN-Brasil en Lima para la suscripción de un acuerdo que tuviera características bilaterales, así como llevar al Brasil la personería del Pacto Andino, una de las realizaciones políticas más avanzadas de la región. Para el Canciller era fundamental que Brasil aceptara la propuesta y viniera a Lima para una reunión con el GRAN, pues ella constituiría un salto enorme por su carácter político, especialmente porque elevaría el trato bilateral amazónico al nivel de una cooperación amazónica GRAN-Brasil. García-Bedoya consideraba que sería muy importante que todos los países del GRAN participaran de una relación dimensionada de cooperación con Brasilia, siendo el Perú, además de un país andino, el segundo amazónico en importancia, después del Brasil y, sin embargo, un interlocutor débil frente a este país cuando actuaba aislado.
García-Bedoya concebía el diálogo GRAN-Brasil como un mecanismo de consulta política para tratar asuntos mundiales y la política frente a los Estados Unidos y otros polos de poder, así como para trabajar especialmente dentro del marco de la cooperación amazónica. A la luz de las posiciones disímiles en el NOAL, el Perú también estimularía al Brasil a convertirse en una autoridad que equilibrara las tendencias en el Movimiento. La cohesión en el GRAN debía ser fuerte para que el diálogo fuera proporcionalmente eficaz.
De la visita resultaron dos documentos de gran importancia política: La Declaración Conjunta Perú-Brasil y el Acta de Brasilia, ambos firmados el 16 de octubre.
En la Declaración Conjunta, un documento de trece páginas, Perú y Brasil, con gran sentido político “… se declaran convencidos de la necesidad de una mayor participación de los países en vías de desarrollo en las decisiones que afectan a la comunidad internacional en su conjunto.»
También “reafirman la adhesión de sus países al principio de la soberanía permanente e inalienable de los Estados sobre sus recursos naturales”; así como el compromiso para el fortalecimiento del Grupo de los 77 y la necesidad de «que las naciones del Tercer Mundo desarrollen formas de cooperación horizontal […] a efectos de plantear sobre bases sólidas el diálogo norte sur y las metas más urgentes de un nuevo ordenamiento internacional político, social, económico y tecnológico, más justo”. En otros términos, para que pudiera desarrollarse el diálogo norte sur era imprescindible contar con un marco de poder equilibrado de negociación, el cual para los países en vías de desarrollo pasaba por el fortalecimiento de la cooperación horizontal.
Con respecto a la trascendencia del diálogo GRAN-Brasil, en la Declaración Conjunta hay tres párrafos completos que acogen el proyecto político de Carlos García Bedoya. Haremos un resumen de los tres:
Expresan honda satisfacción por el ‘Acta de Brasilia’ que el Presidente del Brasil y el Presidente del Perú, investido por el Mandato de Panamá de la representación de los Jefes de Estado de los países del Grupo Andino, han suscrito en esta misma fecha, y que sienta las bases para la vinculación entre el enriquecido aporte del Grupo Andino y la activa participación del Brasil, en el proceso hacia la unidad latinoamericana.
… el Presidente del Brasil aceptó, con especial agrado e interés, la invitación para que el Canciller del Brasil se reúna en Lima con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Sistema de Integración Andina, a crearse próximamente; asimismo, hizo mención a la invitación que ha extendido a la Junta del Acuerdo de Cartagena para que sus integrantes visiten el Brasil.
Ambos Mandatarios expresan su seguridad de que los vínculos por establecerse, […]conducirán a niveles superiores de concertación que los proyecten con renovado vigor en la escena mundial.
La reunión de cancilleres GRAN-Brasil en Lima nunca tuvo lugar. El embajador García Bedoya, ya muy enfermo, dejó la Cancillería un mes después de regresar de Brasilia. Él había pensado que en esa reunión debieran firmarse dos convenios: uno entre el GRAN y el Brasil, y otro entre el Perú y el Brasil. Si así hubiera sido, el Perú habría sido reconocido por Brasil como protagonista del proceso amazónico y como interlocutor del GRAN.
Fue el segundo documento que resultó de la visita al Brasil que acabamos de reseñar. La más clara concreción del objetivo de Carlos García Bedoya quedó registrada en el Acta de la siguiente manera:»… el Presidente de Brasil manifestó que acepta, con especial agrado e interés, la invitación para que el Canciller del Brasil se reúna, en Lima, con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del Sistema de Integración Andina, a ser instituido próximamente.
El Acuerdo de Integración Subregional Andino o Acuerdo de Cartagena fue suscrito por Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú en Bogotá, el 26 de mayo de 1969. Venezuela se adhirió al Acuerdo en 1974, y Chile se retiró de él en 1976.
El Acuerdo de Cartagena fue original en su concepción, pues antes de limitarse a la creación de un mecanismo tradicional de desgravación arancelaria previó el empleo de otros más audaces como son los siguientes: La programación conjunta del proceso de industrialización subregional y la ejecución de Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial; la canalización de recursos de dentro y de fuera de la Subregión para financiar las inversiones que sean necesarias en el proceso de integración; la integración física; y los tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y Ecuador.
Pero el Grupo Andino que Carlos García Bedoya vivió como Secretario General y Canciller de la República fue aquel tal como estaba establecido normativamente en el Acuerdo de Cartagena original de 1969, sin el desmontaje que había empezado cuando él ingresaba al ocaso de su vida.
El 30 de julio de 1970, cuando fue nombrado Secretario General de Relaciones Exteriores, el Acuerdo de Integración Subregional andino era una institución de integración de apenas un año de existencia. Como hombre de naturaleza política, vio en el Grupo Andino, sin embargo, una potencialidad formidable de concertación y fortalecimiento políticos. Cabía perfectamente en su concepción sobre el espacio histórico del hombre peruano.
De nuestro territorio, los Andes generan uno de los grandes temas de la política exterior del Estado. La más grande realización política del Imperio de los Incas tuvo lugar en los Andes y no ha sido reemplazada por otra de semejantes dimensiones. Las cumbres andinas son fuente de la vida porque originan los grandes sistemas fluviales y porque inspiran la unidad política y las formas de organización social. Como lo señala el Embajador José Guzmán Herrera, la más grande hazaña del imperio de los incas fue concebir el territorio andino en su totalidad, haciendo posible que a una sola estructura territorial corresponda una realización política. El carácter del Perú como país polimetálico, que lo coloca en el tercer lugar del mundo en reservas de oro, plata, cobre y zinc, se da en los Andes.
El Perú, en los términos de Carlos García-Bedoya, era heredero de “una suerte de participación acumulada de sus habitantes en la creación de su historia», pero no era suficiente ser “leal al pasado”, sino que, a través de una diplomacia participativa, había que “crear condiciones nuevas» para que su proyección fuera trascendente, “acorde con lo que es la dimensión de nuestros tiempos.» Esas “condiciones nuevas” tenían que crearse en el estadio inmediato del espacio andino.
La Comunidad Andina se convirtió para Carlos García-Bedoya, entonces, en la concreción de una de las más grandes proyecciones políticas de nuestra realidad histórica y geográfica. Los objetivos y mecanismos que expresaban la voluntad política de los miembros de la Comunidad Andina en el Acuerdo de Integración sub regional contaron con su participación activa como Secretario General y, luego, Canciller de la República. Como correspondía a su naturaleza política, él creó una dimensión nueva en la CAN, hizo de ella una realidad política, la proyectó en el medio internacional regional y mundial como un actor subregional, con la calidad de un proceso de integración con una política exterior común.
Siendo Canciller de la República, los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, reunidos para conmemorar el X Aniversario del Acuerdo de Cartagena, aprobaron el Mandato de Cartagena, el 28 de mayo de 1979, que:
Subraya la resolución de proyectar la presencia activa del Pacto Andino en la comunidad internacional y parte de “la necesidad de persistir en el esquema de integración subregional iniciado en 1969″.
El mandato enriquece cualitativamente el Acuerdo de Integración sub regional, del 26 de mayo de 1969. Incorpora y desarrolla el rubro I, Parte Política, que trata de manera separada a aquel (II), que se refiere a la parte económica.
No te pierdas la oportunidad de obtener una copia y conocer más sobre los personajes históricos que moldearon las relaciones internacionales del Perú.
