Cancilleres del Perú

 Alberto Ulloa Sotomayor fue esencialmente un estadista que, sostenido por su condición de gran jurista, procuró siempre la satisfacción del interés nacional, así como del hemisférico de una manera realista e interdependiente cuando este estuvo en peligro.

Ulloa fue también un destacadísimo académico y diplomático, además de un político cuya cultura e influencia dejaron impronta en el Senado de la República. Como Diplomático negoció en beneficio del Perú tratados fronterizos (entre los cuales él destaca el suscrito con Colombia en 1934), regímenes regionales y multilaterales del Nuevo Derecho del Mar (la Declaración de Santiago de 1952, en el primer caso, y las primeras conferencias de la ONU sobre la materia, en el segundo) y entendimientos interamericanos a los que contribuyó como delegado o desde su cargo de asesor técnico-jurídico de la Cancillería.

Aunque su función como Ministro de Relaciones Exteriores tuvo escasa duración (abril-mayo / junio-octubre de 1936 con el interregno de Diómedes Arias Schreiber durante el segundo Gobierno del general Benavides), su influencia amplió el restringido sustento de la política exterior peruana de la época en momentos críticos para el Perú y el mundo. En tiempos en que el “juridicismo” predominaba formalmente en nuestra proyección externa, solo era lógico que el asesor jurídico por excelencia deviniera en canciller de la República.

Antes que una exégesis de la vida de Alberto Ulloa, nos referiremos acá solo a algunos de los temas sobre los que trató en su larga trayectoria como ensayista, pensador, negociador e ilustre representante del Perú.

Ulloa y la política exterior (Posición Internacional y Memoria del Canciller)

Aunque la obra central de Ulloa (Posición Internacional del Perú) parece generalmente circunscrita al área suramericana y marginalmente a Estados Unidos y a la relación con Japón, esta limitación no implica en él la ausencia de una visión global. En el ámbito jurídico ella está presente en Derecho Internacional Público y, en el político, aunque de manera limitada y circunscrita esencialmente al ámbito bilateral, consta en Posición Internacional del Perú.

En efecto, en su Memoria de gestión de 1936 (Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores, don Alberto Ulloa 13 de abril a 22 de octubre de 1936, Lima, Imprenta Torres Aguirre 1938), el Dr. Ulloa da cuenta disciplinada y rigurosamente de la puntual acción externa del Perú con una serie de estados americanos y extra regionales antes que de un planteamiento de política exterior frente a acontecimientos extraordinarios. Quizás este era (y es) lo requerido de las Memorias oficiales.

Obviamente, la naturaleza de la fenomenología latinoamericana no fue producto de la desatención del Canciller Ulloa, quien estaba bien al tanto de la naturaleza de los cambios políticos ocurridos fuera de la región. Tal es el caso de la emergencia de Estados Unidos como potencia global y su influencia regional inicialmente estudiada en sus textos La Doctrina Monroe y Wilson y el wilsonismo, publicados en 1923 y 1924 poco antes de la primera edición del Tomo I de su Derecho Internacional Público en 1926 (Bákula, Juan Miguel en Memoria de Alberto Ulloa Sotomayor, Diciembre, 1992, ADP, Lima) y también de las peligrosas fracturas del orden global de la década de los años 30 que empezaba a desmoronarse (La Liga de las Naciones y los Grandes Problemas de la Política Universal [1927]).

La influencia de Alberto Ulloa en la política exterior peruana es claramente anterior a su ejercicio del cargo de Ministro de Relaciones Exteriores. Desde su posición de asesor técnico-jurídico de la Cancillería y luego de negociador tuvo responsabilidad directa en los tratos con Colombia de 1934 en una circunstancia de emergencia (el levantamiento de Leticia). Para Ulloa fue esta una de las intervenciones más apreciadas e importantes de su gestión diplomática.

El Tratado con Colombia de 1934

A lo largo de sesenta y cinco años las relaciones entre Perú y Colombia fueron “prácticamente normales» (Wagner, Alberto, Historia de los Limites del Perú. Fondo Editorial de Relaciones Exteriores del Perú, marzo 1997). Sin embargo, la emergente aspiración de Colombia a una salida al Amazonas como producto de su involucramiento en entendimientos originales entre Perú y Ecuador fue solucionada de manera más favorable para la parte colombiana en el Tratado Salomón-Lozano de 1922.

Perú planteó entonces un proceso de conciliación en el marco de la Convención General de Conciliación Interamericana de 1929, que suponía, obviamente, la marginación de posiciones de fuerza. Colombia se rehusó considerando que la situación de Leticia no era de orden internacional, sino de orden interno. Sin embargo, luego consideró someter el conflicto a la consideración de la Liga de las Naciones (pp. 181-182, Ibidem).

Ulloa resumió la situación como «… la protesta de una población total (la peruana) de un territorio cuya nacionalidad no corresponde a su soberanía por obra de un errático pacto internacional.» (p.182, Ibidem). El problema, por tanto, se había originado en el Tratado de 1922 y si, además, la población de Loreto llegó a invocar el principio de autodeterminación orientado a su subordinación a la soberanía peruana, el problema era de carácter internacional. Esta fue la posición peruana (p. 184, Ibidem).

En consecuencia, el gobierno estableció que “… el Perú no ha violado ni viola el tratado de 1922. Reconoce en él, a pesar de las particularidades de su elaboración y aprobación, uno de los vínculos jurídicos que lo unen con Colombia [… (pero)…] para satisfacer tanto el carácter jurídico como el propósito de amistad que corresponde a un arreglo de esta clase, es preciso considerarlo como un instrumento adaptable, dentro de la armonía peruano-colombiana, a la naturaleza de las cosas y a las situaciones reveladas por los hechos…»(Idem).

De otro lado, también tuvo claro que “… lo deplorable del conflicto de Leticia fue la forma aventurera y extraña del hecho mismo de la ocupación del territorio que el Perú, como entidad nacional, cualesquiera que fuera el procedimiento gubernativo (el de Leguía), había reconocido a la soberanía colombiana en virtud del Tratado” (p. 187, Ibidem). Por lo demás, sostuvo, “… no es desdeñable la afirmación de que el Gobierno del Perú se viera obligado a acudir en apoyo de los peruanos que habían ocupado Leticia por un sentimiento superior de solidaridad nacional que imponían la sangre, los antecedentes históricos y la disconformidad regional con la cesión del trapecio amazónico [… (y)] porque la unidad nacional misma hubiera peligrado con medidas de represión y de fuerza contra los propios peruanos y contra el sentimiento nacional de Loreto.” (Idem).

En este punto estamos en desacuerdo con Ulloa. Nos referimos al caso de los “tratados inaplicables» que pueden derivar en la revisión de los mismos, según lo contempla de manera declarativa el artículo 19 de la Liga de las Naciones. La única posibilidad de afrontar sensatamente esta materia es aplicando la cláusula rebuc sic stantibus (el cambio de circunstancias que impiden que el tratado se aplique de acuerdo al objeto y al espíritu del convenio “o que es opuesto a necesidades o situaciones que no pudieron razonablemente preverse cuando se suscribió”) (p.219, Ulloa, Derecho Internacional Público, Tomo I,1957); que las partes convengan en la inaplicabilidad de ese tramo del acuerdo o de su totalidad; y/o establecer una doctrina o un régimen que obligue a que una de las condiciones indispensables de la validez de los tratados internacionales sea la inclusión de una cláusula de revisión ad hoc mediante algún instrumento de solución pacífica de controversias cuando un extremo del tratado sea inaplicable.

Estados Unidos en Posición Internacional del Perú

Como hemos señalado, en Posición Internacional Ulloa apenas se refiere a Estados Unidos en un subcapítulo del capítulo “Posición Continental”. Al margen del Derecho Internacional, tal es el nivel de concentración político-académica sobre la inserción externa del Perú del momento.

En relación al primero, el predominio hegemónico con que Estados Unidos se aproximaba a la región (en contraste con la realidad de la Política del Buen Vecino de Franklin Roosevelt comprometida en la 7ma. Conferencia Interamericana de 1933) y la realidad de la mínima disposición norteamericana a la hora de concretar intereses peruanos condicionaron intensamente la percepción del ex Canciller sobre la gran potencia, como ya hemos sugerido.

En relación a lo segundo, Ulloa tuvo muy en cuenta lo que consideró como exceso de complacencia del Gobierno de Leguía con la política exterior norteamericana en busca del apoyo de esta a la solución del problema limítrofe con Chile.

Y en relación a Panamá, Ulloa fue más allá deI registro de la compensación geopolítica a favor de Colombia en el Tratado de 1922 con la cesión del Trapecio Andino a cambio de la cesión de la franja del Canal (Idem). En efecto, Ulloa calificó esta última realidad, ocurrida en 1903, como el “atentado” de Panamá.

A pesar de este cambio de la política norteamericana, el juicio general de la relación bilateral con Estados Unidos siguió siendo, según Ulloa, negativo y producto de un gran agregado de injusticias vecinales: «En un gran balance sumario, los Estados Unidos habían propiciado una solución contraria al interés del Perú en la cuestión con Colombia; había expedido un fallo injusto e hiriente en la cuestión con Chile y terminaban favoreciendo una solución intermedia después de haber querido apoyar la aspiración boliviana de obtener un puerto en el Pacífico; y esperaban aún resolver por una mediación o por un arbitraje, probablemente políticos y transaccionales, la cuestión de Ecuador» (p. 380, Ulloa, Posición, op. cit.).

La evolución del sistema interamericano antes de su formalización liderada por Estados Unidos

En esta complicada condición vecinal y con una difícil situación interna, el Perú debía confrontar un contexto externo violento cuyo oscuro horizonte prebélico estuvo marcado por la creciente expresión de poder de los totalitarismos beligerantes europeos y por la lenta construcción de la solidaridad interamericana bajo el liderazgo norteamericano. Al margen de la intensidad del intervencionismo norteamericano, no deja de llamar la atención la ausencia de mención a la Carta de Deberes y Derechos de los Estados suscrita en 1933 en el ámbito de la 7° Conferencia Internacional de los Estados Americanos y que el Perú no ratificó en su momento.

Es más, luego de la conclusión de sus funciones como Canciller en octubre de 1936, el Perú suscribió en diciembre de ese año la Declaración de Principios Interamericanos de Solidaridad y Cooperación, en el marco de la 72 Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz realizada en Buenos Aires. Allí, el panamericanismo definido como principio de derecho internacional americano y las Repúblicas Americanas, sustentadas en su democracia y soberanía (art.1) establecieron que cualquier acto que pusiera en riesgo la paz afectaba a todos y, en consecuencia, se declaraban dispuestos a consultarse en el marco de la Convención de Mantenimiento, Preservación y Restablecimiento de la Paz suscrita en esa conferencia (Buenos Aires, 1936).

Sin embargo, sus principios incluían la proscripción de la conquista territorial, la condena de la intervención en los asuntos internos de cada uno, la declaración de ilegalidad del cobro compulsivo de deuda internacional (un reconocimiento a un viejo planteamiento latinoamericano conocido como Doctrina Calvo) y la solución pacífica de controversias (art.2) (Declaration of Principales of Inter-American Solidarity and Cooperation; December 21,1936).

La relación con algunos países vecinos en Posición Internacional y en la Memoria del Canciller

Así como no es irrelevante para la época que la aproximación política de Ulloa a las relaciones internacionales fuera esencialmente regional (con las salvedades de alineamiento con los Aliados y con Estados Unidos en particular en circunstancias excepcionales como la Segunda Guerra Mundial), no lo es tampoco que en la Memoria del Canciller la agenda operativa de 1936 con las potencias mayores suramericanas (Argentina y Brasil) tuviera un sustento fundamentalmente económico (a pesar de la predominante percepción geopolítica del ABC), mientras que la que concernía al resto de los países vecinos siguiera siendo la propia de los límites terrestres (en el caso de Chile, la agenda post-1929). Tal fue la importancia reduccionista de las “hipotecas” (el término usado por García Bedoya) para referir la problemática con Ecuador y Bolivia, a la que debió haberse agregado la “hipoteca chilena” a la luz de circunstancias posteriores.

Bolivia

El Pacto de 1936

Ulloa se aproximó a la relación con Bolivia con una percepción ambigua. Así, mientras que esta estaba marcada por “un recíproco recelo”, en los hechos era enriquecida por las virtudes de la “unidad sociológica del Altiplano” organizada en torno a una amistad de «extensas y profundas raíces” y de “solidaridad” en momentos difíciles (p. XIV Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores don Alberto Ulloa, 13 de abril a 22 de octubre de 1936, Lima). Esta ambigua relación, “en la que no ha habido siempre una clara comprensión psicológica’, es mejor explicada en su texto de aproximación política.

En su Memoria, el Canciller Ulloa se concentra en el Pacto de Amistad y No Agresión de 1936 (el Tratado de 1936) y en la participación mediadora del Perú en la Guerra del Chaco. En ese pacto, Bolivia “declara que no tiene ningún problema político ni territorial pendiente con el Perú” y el Perú hace la misma afirmación (art. 1). En consecuencia, ambos Estados se comprometieron a respetar sus respectivas soberanías espacialmente establecidas por tratados internacionales (art. 2) y formalizar un pacto de no agresión entre ellos (art.3), seguido de un compromiso de neutralidad en conflictos en que cada uno se viera, eventualmente, envuelto (art.4).

El Canciller también recordó que desde la constitución de ambos Estados “…se ha mantenido un régimen de libre tránsito a través del territorio peruano que facilita el comercio y el tráfico de distintas secciones de territorio boliviano». Tal situación se mantuvo vigente después de la Guerra de Pacífico en tanto “ningún gobierno del Perú pensó nunca en la posibilidad de negar o limitar ese tránsito”, como lo registra el Tratado de Comercio y Aduanas de 27 de noviembre de 1905 (Memoria, op. cit. pp. XVII-XVIII). Es más, durante la Guerra del Chaco, el Perú estuvo de acuerdo en que Bolivia se aprovisionara a través de puertos peruanos. El artículo 5° del Pacto de 1936 consagra “esta situación establecida en el Derecho y la práctica y que es el eje del carácter peculiar de las relaciones de vecindad Perú-bolivianas” que influyen en el marco continental y en el de la Liga de las Naciones (Memoria, op. cit. p. XVIII).

Ello demuestra dos cuestiones fundamentales. La primera, que la concesión a Bolivia de salidas especiales a su comercio exterior por territorio peruano ciertamente no empieza en 1992 con los acuerdos de Ilo (ni durante la década de los 70 de siglo pasado, como la confusión oficial y periodística ha establecido) y, especialmente, que el Tratado de 1936 no se refirió a promesa o intención alguna del Perú a “no ser obstáculo” para la satisfacción de su aspiración marítima por territorios que fueron peruanos como lo pretenden algunos estudiosos bolivianos de la política exterior de su país.

El Embajador boliviano Jorge Gumucio sostiene que el Pacto de 1936 es producto de la disposición boliviana de “… encarar la situación creada por el Protocolo Complementario del Tratado de 1929 entre el Perú y Chile, por el cual ambos estados se comprometieron a consultarse ante un posible pedido de Bolivia para acceder en forma soberana al océano pacífico, acceso que, desde la ocupación del litoral boliviano por Chile en 1879, constituía la prioridad de la política exterior boliviana., (p. 98, Gumucio, Jorge; Alberto Ostria y el Pacto con Perú de 1936;

Es más, el Embajador Gumucio sostiene que, aprovechando la buena relación personal entre el Embajador Ostria y el Canciller Ulloa, este último habría estado en mejor disposición de entender la angustia boliviana. Pero las instrucciones entregadas por el gobierno boliviano al Embajador Ostria por su gobierno, citadas por Gumucio, no refieren nada distinto a lo registrado por el Canciller Ulloa.

Sin embargo, este excelente Diplomático boliviano que es el Embajador Gumucio afirma que los contenidos específicos de esas instrucciones descansaban sobre “…una base fundamental que significaba una declaración solemne del Perú por la que se comprometía a no obstruir con un veto, en aplicación del artículo 1° del Protocolo Complementario de 1929, una posible solución al enclaustramiento marítimo de Bolivia mediante una salida soberana sobre territorios del antiguo departamento peruano de Arica que, aunque ocupado desde 1880, se encontraba bajo plena soberanía chilena sólo desde 1929; es decir, que el Perú debería anunciar a priori que no se opondría a ninguna solución que se lograra con posterioridad en negociaciones entre Bolivia y Chile” (p. 99, Ibidem).

Fue en estas circunstancias que el Canciller Ulloa insistió en la conveniencia de suscribir el Pacto. El Embajador Ostria consultó y fue autorizado a proceder a la firma con cambios menores en el texto el 14 de septiembre de 1936. De esta manera se formalizó la declaración de que entre el Perú y Bolivia no quedaba ningún asunto pendiente por resolver, mientras que el respeto de las soberanías respectivas iba acompañado por un compromiso de no agresión y otro de neutralidad en caso de conflicto con terceros. El beneficio concreto para Bolivia se materializó en un régimen de libre tránsito acompañado de otro de libre comercio y de consultas recíprocas.

Ulloa expresa que uno de los factores contribuyentes a esas eventualidades fue el “…sentimiento expresado muchas veces en Bolivia, aunque no oficialmente […] de que podía satisfacerse a costa del Perú la aspiración portuaria de (ese país) por una razón de mayor comodidad geográfica y probablemente también porque se creía allá que nuestro país podía ser víctima de una imposición de la fuerza con mayor facilidad que Chile.

El Lago Titicaca

Bajo la gestión del canciller Ulloa se sentaron las bases deI futuro acuerdo de condominio indivisible sobre las aguas del Lago Titicaca suscrito en 1955. En resumen, el Perú sostuvo que si bien “… la línea de deslinde de las soberanías en la superficie del Lago Titicaca se encuentra trazada en actos bilaterales, ella no destruye la comunidad esencial respecto del uso y aprovechamiento de las aguas que existe por razones naturales y permanentes. En virtud de esta comunidad, ninguno de los ribereños puede unilateralmente modificar las condiciones hidrológicas y de navegación en el Lago en forma de perjudicar los derechos y los intereses del otro o de perturbar las condiciones geográficas y geológicas. El Derecho Internacional doctrinario y el Derecho Internacional positivo sustentan la tesis peruana y, expresamente, la Convención para Explotación de Pesquerías en el Titicaca suscrita el 17 de julio de 1935 acredita el concepto de los dos países respecto de la comunidad en el aprovechamiento de las aguas” (p. XXIII, Memoria, op. cit.).

Aunque estos conflictos de intereses se repitieron (especialmente a propósito de las negociaciones chileno-bolivianas de 1950), la posición jurídica establecida en 1936 contribuyó a fundamentar el condominio indivisible peruano-boliviano sobre las aguas del lago de 1955 que ha resuelto definitivamente la materia.

Chile

El Tratado de Comercio y el Protocolo de Liquidación de Obligaciones entre el Perú y Chile

Este tratado se suscribió entre los señores Polo y Rivas Vicuña el 17 de marzo de 1934 en el entendido de que su implementación debía llevarse a cabo en el marco de “la política general panamericana y de la Liga de las Naciones” (p. XXXI, Memoria, op. cit.) y sabiendo las partes que su interpretación derivada de los intereses de cada uno, podría “conducir a alguna desinteligencia incidental” (Idem). El Canciller Ulloa, convencido de la necesidad de evitar esa eventualidad “y de mantener las relaciones con Chile en el plano de la mutua comprensión […] creyó que era mejor prever aquellas dificultades contingentes por una expresión leal y precisa de los puntos de vista del gobierno del Perú sobre la interpretación de las notas Polo-Rivas Vicuña”, procediendo a entregar el memorándum correspondiente al Embajador de Chile en el Perú (Idem).

Sin embargo, la implementación del acuerdo de 1934, que, entre otras materias, implicaba modalidades de compensación peruana (materiales para los trabajos) por la construcción por Chile de obras portuarias en Arica en favor del Perú de acuerdo a los términos del Tratado de 1929, fue objetado por la parte chilena. Las partes no pudieron ponerse de acuerdo cuando reconsideraron el acuerdo de 1934, subrayando Chile que este ya hacía renuncias “que importaba a la construcción” en tanto la obra portuaria beneficiaría al Perú (p. XXXV, Memoria, op. cit.).

Sobre la materia, sin embargo, Ulloa no era un romántico idealista ni se comportó como tal. En efecto, cuando autoridades brasileñas primero y luego chilenas propusieron una revisión constructiva de la historia entre las partes, el entonces ex Canciller escribió sobre esa propuesta: «… bajo los términos citados (referidos a la cordialidad continental),viniendo a consagrar con el silencio que prepara el olvido, no sólo la realidad material sino la confirmación espiritual de grandes injusticias pretéritas, representarían en casos determinados, el indulto de los delitos históricos que las generaciones deben conocer para que su conciencia vigilante impida su repetición […] dentro de los campos legítimos de la acción diplomática y jurídica».

La importancia otorgada a la relación económica con Chile

En 1936 Perú y Chile suscribieron alrededor de veinte acuerdos, nada menos, en el marco del Tratado de Comercio suscrito en 1934. Entre los principales destacan los referidos a la libre internación en Chile de productos de Tacna, la supresión de franquicias y elevación de cuotas de exportación de algodón peruano a Chile, la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida al café peruano, la constancia de que el salitre y el guano estaban en la misma condición para el pago de impuestos, la recomendación para la creación de un tribunal de arbitraje comercial peruano-chileno, la recomendación de la adopción de la nomenclatura arancelaria de la Liga de las Naciones, la fijación de cuotas para el ingreso de ciertos productos chilenos a Tacna y, especialmente, la exoneración de derechos en el Perú al 70% del trigo importado desde Chile, que el Perú quiso orientar a la exportación de productos manufacturados chilenos «a fin de mejorar en lo posible las condiciones efectivas del intercambio entre ambos países» (p. XXXVII, Memoria, op. cit.), en tanto las exportaciones chilenas de trigo no cubrían ni de cerca la cuota otorgada. El asunto triguero quedó pendiente por recomendación del canciller Ulloa teniendo en cuenta las importaciones peruanas de ese cereal de otros orígenes.

Ecuador

Bajo la gestión del Canciller Ulloa se inició en Washington D.C. la Conferencia Perú-ecuatoriana el 30 de setiembre de 1936, que debía contribuir a poner fin a la controversia de límite terrestre a través de un arbitraje de derecho “eventual y parcial” de acuerdo a lo establecido en el Protocolo de 21 de julio de 1924. Esa reunión se instaló y estableció las reglas de procedimiento luego de que el canciller peruano y el representante ecuatoriano en Lima, señor Viteri, suscribieran una fórmula mediante la cual “… el Perú y el Ecuador se comprometen a definir que el arbitraje previsto en el Protocolo de 21 de junio de 1924 es un arbitraje de derecho. Esta definición será incorporada en el acta de instalación de las Delegaciones» de la conferencia (p. LIV, Memoria, op. cit.).

Esto es lo que se conoció como “fórmula mixta” descrita como una manera de “transacción entre el punto de vista histórico del Perú favorable a un arbitraje de derecho y el punto de vista ecuatoriano favorable a la negociación directa”. Esta fórmula ya se había expresado en 1913 bajo la presidencia de Billinghurst” (Idem).

Ecuador contestó que el tiempo transcurrido ponía en cuestión la solución del problema bajo los términos del Protocolo de 1924. El Perú, sin embargo, insistió en que se cumpliera con el procedimiento acordado argumentando que se estaba poniendo en riesgo la fórmula mixta. Finalmente, el Canciller Ulloa y el representante ecuatoriano acordaron reiterar el arbitraje de derecho como ha sido citado más arriba. Este “satisfacía los puntos de vista doctrinarios y diplomáticos del Perú” (p. LIV, op. cit.).

Lamentablemente, el proceso de Washington fracasó en 1938. Ecuador solicitó a la comunidad internacional y a la Liga de las Naciones un arbitraje integral (no uno parcial ni de derecho) (p.124, Ulloa, Posición, op. cit.) y la mediación de los gobiernos que habían intervenido para contribuir a terminar la Guerra del Chaco.

Ecuador planteó entonces negociaciones directas con el Perú y el Perú aceptó, aunque exigiendo el mantenimiento del statu quo establecido durante la gestión del canciller Ulloa (p. 125, Ibidem) y que el Ecuador vulneró en 1941 al costo de una represalia autorizada por el Derecho Internacional (p.19, Ulloa, El Protocolo de Río de Janeiro, Política Internacional, Enero – Marzo 1992, Lima).

El derecho y la diplomacia fallaron esta vez en relación con Ecuador, como fallarían en 1941 y luego en 1995. Quizás la complejidad y los riesgos que entrañaban esa expectativa fallida explique qué Ulloa otorgase a la relación con el Ecuador la gran extensión que le confiere en su Memoria, que Posición Internacional del Perú se inicie con el capítulo sobre el Ecuador y que este comience su extenso recuento con el momento en que “Carlos V dividió, en 1542, el territorio americano en los dos Virreinatos del Perú y México (p. 1, Ulloa, Posición, op. cit.).

En una defensa vigorosa del Protocolo de Río de Janeiro publicada recién en 1992, apenas tres años antes del conflicto que llevó a la suscripción del Tratado de Paz de Brasilia de 1998 y a la realidad presente de una mejor relación que, sin embargo, no debe ser desatenta con su pasado.

En lo sustantivo, Ulloa describe el Protocolo, forzado por el conflicto de 1941 (que, a su vez, fue provocado por la violación ecuatoriana del statu quo de 1936) y sustanciado en la controversia previa en la que “… el Perú representa los factores positivos permanentes u ocasionales, pero siempre simbólicos, en uno u otro sentido, mientras que el Ecuador los elementos negativos que dificultaron durante más de un siglo y agudizaron en graves crisis aquel proceso”(p.11,Ulloa, Protocolo, op. cit.).

Entre los factores positivos peruanos que aquí resumimos, Ulloa encuentra en primer término “… los títulos coloniales […] convertidos después, en virtud de la adaptación al Derecho Internacional del principio romano del uti possidetis, en criterio para la demarcación de las antiguas posesiones españolas sobre las que se erigían nuevos Estados…” (p. 12, Ibidem).

En segundo término, está la libre determinación de los pueblos, “que era filosófica, histórica y políticamente afín con la idea de la Independencia […]. Así fue cómo -para referirme sólo a las regiones respecto de las que la controversia peruano-ecuatoriana ha sido más conocida – Maynas y Tumbes que correspondían al Virreinato del Perú en virtud del título colonial, confirmaron ésta adhiriéndose, por actos públicos al nuevo estado peruano; mientras que en Jaén los habitantes hicieron uso de su derecho de libre determinación y resolvieron, también, adherirse al Perú” (Idem).

“En tercer término […] continúa, firme y muchas veces indisputada[…], la mayor parte del área territorial reconocida al Perú en el Protocolo de Río de Janeiro”, hecho que corresponde muchas veces al fracaso de los intentos ecuatorianos de aprovechar la frontera aún no definida (Idem). Ello se ha debido al valor de los “misioneros y de los soldados” como agentes de la civilización y de otros agentes que contribuyeron a la “vasta, continua y efectiva Posesión peruana, representativa de la Jurisdicción en la controversia peruano-ecuatoriana” (Idem).

En cuarto lugar, debe contarse entre los factores positivos peruanos “su confianza en el Arbitraje; su voluntad de someter a éste la diferencia limítrofe; y su persistencia, no obstante hechos desalentadores, en mantener tal posibilidad como instrumento de solución…” (p.13, op. cit.) y que, al final, no fue aceptado por Ecuador (aun después de haber aceptado la “fórmula mixta”).

Además, el Ecuador no tuvo posesión efectiva del área en controversia “… salvo circunstancias ocasionales y discontinuadas, respecto de un pequeño número de puntos limitados en su extensión…” exceptuando las zonas que le reconoció el Protocolo (Idem). En el ámbito de la posición negativa de Ecuador se encuentra, finalmente, “…su rebelión persistente y sistemática contra el arbitraje. Cuando llegó a pactar alguno, como en 1887 o en 1924, exigió que fuera antecedido por una negociación directa […]. Cuando el fallo definitivo fue inminente, como en 1910, supuso, por los antecedentes de los dictámenes españoles, que no satisfaría sus mayores aspiraciones y lo repudió […].

Luego del conflicto armado de 1995 y de un nuevo instrumento de paz (1998), hoy la situación ha evolucionado hacia una relación más confiable y de mayor cooperación e interdependencia bilatera1. Al respecto deber recordarse, sin embargo, como decía Ulloa, que “… nada puede esperarse de nosotros al respecto como no sea una voluntad de paz que resista hasta los límites de la tolerancia y del honor del Perú…”(p. 22, Ibidem). Esta admonición es aplicable hoy a todos nuestros vecinos, pero especialmente a Chile.

Derecho Internacional Público

La contribución del Dr. Alberto Ulloa a la formación de Doctrina de Derecho Internacional Público emana de sus textos y de su participación en conferencias internacionales. Entre los primeros destaca su obra magna Derecho Internacional Público, considerada en su momento como la publicación de mayor importancia en el Perú y en la región. A pesar de la evolución de esa rama del Derecho, su vigencia, como toda obra clásica, se mantiene.

Y entre las segundas, al margen de su presencia creativa en reuniones regionales especializadas, destaca su participación en la conferencia sobre Explotación y Conservación de la Riqueza Marítima del Pacífico Sur, de la que emergió la Declaración de Santiago de 1952. Posteriormente, el Dr. Ulloa participó en las primeras dos conferencias de la ONU sobre el Derecho del Mar. 

Reconociendo que “el de soberanía es uno de los conceptos más difíciles de definir en Derecho Público” (p. 103, Ibidem), Ulloa empleó dos argumentos para desconocer el concepto de soberanía absoluta. El primero se sustenta en un silogismo: si un Estado tiene soberanía absoluta puede decidir desprenderse de ella (“retractación del consentimiento soberano”). “Al independizarlo se crearía un campo jurídico fuera de la acción de la soberanía y ésta cesaría entonces de ser omnipotente. Al garantizarlo, se crearía una autoridad o u sistema por encima de la soberanía y, por consiguiente, ésta cesaría de ser absoluta” (p.104, Ibidem).

El segundo concepto se funda en su adelantada afirmación de que“… no es exacto este criterio limitado (el que considera «solo a los Estados como sujetos de Derecho Internacional”) porque debe entenderse que sujetos o personas internacionales son entidades que tienen personalidad y que son capaces de manifestarse en las relaciones internacionales.

“El Perú, Chile y Ecuador pretenden y sostienen que cuando ellos han hecho una proclamación sobre una zona contigua a sus costas para ejercer en ella sus derechos de control sobre la pesquería, han creado y pretenden que se generalice una norma justa”. Esta debe estar vinculada a la definición del interés a defender “… en el sentido de la conservación del ser humano, no en el sentido económico de la riqueza del aprovechamiento o del lucro. Es la conservación del ser humano lo que nos interesa y la conservación exige que el ser humano pueda aprovechar en una forma natural, legítima, justa, protegida por normas internacionales, de la riqueza que se encuentra a su alcance; en virtud de la razón natural y los principios jurídicos de la vecindad y de compensación entre las naciones”. Por consiguiente, es necesario también proceder a la adecuada conservación de esa “…riqueza pesquera (que) en las aguas inmediatas a nuestros países existe en condiciones especiales que no pueden dejar de ser reconocidas.

Aunque Ulloa no lo reitera expresamente en la obra citada (Derecho Internacional Público), este derecho de conservación se protege por una forma de soberanía -la soberanía modal o funcional-que es fundamento también de los principios que orientan la Declaración de Santiago de 1952.

No obstante todo lo dicho, la aproximación jurídica al interés nacional que se deriva de la particular definición de soberanía derivada de su relativización en torno al rol del hombre o del ciudadano y de sus necesidades (útiles para definirla soberanía funcional en el escenario marítimo), aparece en Ulloa en total contradicción con el interés nacional vinculado a la política (especialmente la ligada a los vecinos) si se admite la comparación entre ese interés y el fundamento de la política exterior que es la historia y su proyección.

En efecto, el propio Ulloa establece que“ …uno de los elementos fundamentales de la historia internacional de los pueblos es la proyección de su pasado sobre su provenir. Sin el primero carecerían de continuidad espiritual, de integración territorial y de cohesión política sin el segundo, su esfuerzo no tendría el elemento humano y patriótico de la esperanza. Sería un caminar sin metas y sin rumbos. Tal vez con las satisfacciones materiales que el progreso y la riqueza ofrecen al borde del camino, pero sin el recuerdo ni la satisfacción de las etapas recorridas y sin el orgullo ni la conciencia de las cumbres alcanzadas» (Ulloa, Alberto, El Protocolo de Río de Janeiro en Política Internacional, op. cit.). Es verdad que no es esta una definición precisa del interés nacional. Pero sí de los factores que lo definen (especialmente de aquellos que ayudan a no “caminar sin metas y sin rumbos”).

Declaración de Santiago

Fue sobre la base de las convicciones opuestas a la soberanía absoluta y favorable a la protección de los recursos marinos y los derechos de los que viven de estos que, en 1952, Perú, Chile y Ecuador decidieron proclamar “… como norma de su política internacional marítima, la soberanía y jurisdicción exclusivas que a cada uno de ellos corresponde sobre el mar que baña las costas de sus respectivos países, hasta una distancia mínima de 200 millas marinas desde las referidas costas” (art. 2 de la Declaración de Santiago) y extender “la jurisdicción y soberanía exclusivas sobre la zona marítima indicada incluyendo” también la soberanía y jurisdicción exclusivas sobre el suelo y subsuelo que a ella corresponde (art. 3).

No hubo en ello propósito territorialista, sino ánimo de cumplir con “la obligación de asegurar a (los) pueblos las necesarias condiciones de subsistencia y de procurarles los medios para su desarrollo económico” (Inciso 1 de Considerandos) teniendo en cuenta que “es su deber cuidar de la conservación y protección de sus recursos naturales y reglamentar el aprovechamiento de ellos, a fin de obtener las mejores ventajas para sus respectivos países» e “impedir que una explotación de dichos bienes, fuera del alcance de su jurisdicción, ponga en peligro la existencia, integridad y conservación de esas riquezas en perjuicio de los pueblos que, por su posición geográfica, poseen en sus mares fuentes insubstituibles de subsistencia y de recursos económicos que les son vitales”,

A ello se procedió teniendo sustancialmente en cuenta que “..los factores geológicos y biológicos que condicionan la existencia, conservación y desarrollo de la fauna y flora marítimas en las aguas que bañan las costas de los países declarantes, hacen que la antigua extensión del mar territorial y de la zona contigua sean insuficientes para la conservación, desarrollo y aprovechamiento de esas riquezas a que tienen derecho los países costeros».

Esta Declaración, que fue el primer acuerdo plurilateral de cooperación marítima entre los tres estados mencionados, fue también el primer escalón de los países del Pacífico Sureste en el largo proceso de construcción de un nuevo Derecho del Mar.

Siendo las funciones de la soberanía territorial, expresada en un hipotético ánimo delimitatorio, era sencillamente inviable especialmente en aspectos de lateralidad. Menos aun cuando las doscientas millas proclamadas no fueron consideradas como un límite externo en la proyección hacia afuera (este último fue el criterio predominante) y cuando el artículo 2° de la Declaración solo estableció un espacio “mínimo” como diferente de un límite externo que es, por naturaleza, fijo.

Efectivamente, en la 2° Conferencia del Mar celebrada en 1960, el Dr. Ulloa definió los acuerdos de 1952 como defensivos de los recursos marítimos frente a la pesca depredatoria realizada por terceros. Es más, esa posición defensiva se arraigó en la propuesta de los suscriptores de la Declaración de Santiago de un nuevo Derecho del Mar ajustado a las nuevas realidades económicas y a los derechos de los países ribereños a la conservación de los recursos marinos. Esta posición se planteó también en relación a las potencias mayores que participaban en la Conferencia, que pretendían normar con criterios tradicionales asuntos como la anchura del mar territorial.

La Academia Diplomática

Alberto Ulloa fue, además, el primer Director de la Academia Diplomática del Perú, fundada en 1955.

En la sesión inaugural de la Academia, que contó con la presencia del Canciller David Aguilar Cornejo, el Dr. Ulloa destacó dos temas que en el devenir funcional del ex Canciller y ex Senador no había dejado suficiente huella en el Servicio Diplomático. Estos temas fueron la vocación hemisférica del Perú, destacada desde mediados del siglo XIX, y una erudita meditación sobre la naturaleza y la función de la Diplomacia en su perspectiva histórica y operativa.

De lo primero, Ulloa ya había dado cuenta preliminar en su estudio sobre la Doctrina Monroe y en su paso por la Cancillería había destacado el principio de no intervención en la relación constructiva con Estados Unidos. Pero 1955 era un año en que la Guerra Fría ya había dado muestra concreta de sus peligros con la división del sistema internacional en dos polos de poder. En este contexto, el sistema interamericano había cuajado en Bogotá en 1948 mientras que el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca se había formalizado un año antes en Río de Janeiro.

Esta realidad, que formó parte de la posición internacional del Perú “frente a las amenazas a la Independencia americana”, fue puesta en conocimiento de los países americanos en 1846 mediante nota circular. Y la posición se reiteró frente a Chile en 1855 con vistas a un Tratado Continental que el Perú propiciaba. Pocos años más tarde se realizó en Lima el Congreso Americano de 1864, al que fueron invitados Chile, Ecuador, Nueva Granada, Bolivia, Buenos Aires, Estados Unidos, Centro América y Brasil para fijar “de un modo sólido las bases de la futura tranquilidad y seguridad de los pueblos de Suramérica”.

De esta manera, Ulloa dio cuenta de la formación de la “causa americana” basada en una realidad de amenazas externas (los intentos europeos, pero especialmente españoles, de reposicionarse en América) y también en las negociaciones diplomáticas de 1847, la iniciativa de Tratado Continental de 1856 y la convocatoria y Congreso de 1864.

A pesar de que estas iniciativas pudieron tener alguna convergencia con los planteamientos de defensa americana de la Doctrina Monroe, Ulloa reconoce que “nuestra propia defensa y nuestros propios problemas interfirieron en el Congreso Americano de 1864″.

Diplomacia

Antes que una definición de la diplomacia como instrumento de política exterior, Ulloa realizó en ese discurso un esbozo no lineal, sino circular, de su dimensión internacional. Partiendo de un escenario previo al Estado-Nación y de una Diplomacia circunscrita al estudio que requirió a “unos pocos investigadores u ordenadores de papeles del Estado” y de su evolución paralela al surgimiento de “intereses permanentes»(del Estado), Ulloa identificó una tendencia donde la complejidad de las interacciones era moldeada por formalidades, si no intrascendentes, sí carentes de conocimiento suficiente hasta que las necesidades y riesgos de la modernidad devolviesen a la diplomacia su contenido esencial.

Así se creó “un círculo vicioso de proporciones universales (que) ha quitado oportunidades a la acción directa de los mejores” creando una Diplomacia “casi multitudinaria, de misiones especiales y conferencias e instituciones” y una “diplomacia de presupuestos que premia la mediocridad sobre la diplomacia de la inteligencia”.

Debido al conocimiento sustantivo de esta diferencia, Ulloa prefirió resaltar las figuras de Metternich, «que hizo de la política internacional una sabia alquimia en que se calculaba todas las posibilidades y se las pesaba con prudencia y destreza en una balanza fina…” cuyo efecto fue rescatar a Austria de Napoleón y la de Canning, «quien satisface una trilogía casi insuperable: La concepción, la realización y el resultado” entendiendo que “el eje de la Historia había de desplazarse» hacia el Nuevo Continente “y quiere aprovecharlo contra los enemigos continentales de Inglaterra”, sobre la de Maquiavelo, «quien no fue un creador sino un producto: Más un fruto que una siembra […] cuyos consejos ya habían sido vividos por muchos príncipes”.