El presente artículo trata sobre la gestión del Embajador Allan Wagner como Canciller en las dos gestiones que le cupo cumplir; en el primer Gobierno de Alan García, desde el 28 de julio de 1985 hasta el 16 de mayo 1988; y posteriormente, en el Gobierno de Alejandro Toledo, del 12 de julio de 2002 al 15 de diciembre de 2003.
Primer período ministerial (28/07/1985-16/05/1988)
Introducción
Para comentar este período nos basamos principalmente en el artículo “en la senda de García Bedoya, gestión Ministerial de un discípulo (poco) aprovechado”, que forma parte del volumen Carlos García Bedoya: una visión desde los años 90 (Mosca Azul editores, Lima, 1993). En él, Allan Wagner hace un pormenorizado recuento de esa gestión, lo que nos proporciona una fuente histórica directa, con muchas ventajas sobre las tradicionales memorias institucionales
La designación al cargo de Canciller
El 28 de julio de 1985 asumió la Presidencia de la república del Perú Alan García Pérez. El hecho marcaba un hito histórico por muchas razones, y se producía en medio de una gran efervescencia popular.
La transferencia de poder por parte de un gobierno constitucional a otro no era un hecho muy frecuente en el Perú. Hay que recordar que el primer Gobierno de Fernando Belaunde Terry, que había sido antecedido por dos Juntas Militares, fue a su vez interrumpido por el golpe militar del 3 de octubre de 1968, cuando un nuevo régimen castrense se instaló en el poder por once años. El Perú ofreció un desagravio a Belaunde reeligiéndolo en 1980. Y la transferencia de poder de Belaunde a Alan García en 1985 constituía, como se ha dicho, un acto de especial valor simbólico para el Estado de Derecho, pero sobre todo despertaba la esperanza de que esta vez el retorno a la democracia pudiera ser algo permanente.
Allan Wagner era diplomático de carrera, y tenía la categoría de Ministro en el Servicio Exterior, que es uno de los escalones de esta jerarquizada carrera; el último peldaño antes de la categoría de embajador. Acceder al puesto de Canciller lo convertía en Jefe de funcionarios que tenían más antigüedad en la carrera, a veces mucho mayor antigüedad y, en algunos casos, lo convertían en superior jerárquico de funcionarios que habían sido sus jefes en el pasado. En una carrera casi militarizada, esto podía parecer inconcebible. Pero no era la primera vez que una cosa así ocurría. Según cuenta el propio Allan Wagner, el día de la juramentación, durante el saludo de los asistentes al acto, ocurrió el siguiente episodio: “El Embajador Juan Miguel Bákula, Presidente de la Asociación de Funcionarios Diplomáticos en Retiro, quien se encontraba presente en el acto, me acotó en un aparte, con la erudición, amistad y sentido de la oportunidad que lo caracterizan: ‘No te preocupes. Alberto Ulloa fue también Canciller siendo Ministro en el Servicio. ”Y más adelante, luego de ver que todos los colegas lo habían reconocido sin retaceos como Ministro de Relaciones Exteriores, Wagner exclamaba “iUn Ministro en el Servicio Diplomático sí podía ser Canciller!” La realidad así lo confirmaba, pero desde luego el de Allan Wagner era un caso especial, porque su formación académica y su personalidad le daban un rigor intelectual característico, y su ejercicio profesional de diplomático, su desempeño como profesor de Macroeconomía en la Academia Diplomática y otras instituciones, le habían ganado el respeto de sus alumnos y de sus colegas nacionales y extranjeros, así como un prestigio que calzaba perfectamente con el cargo de Canciller.
En el aspecto económico, hay que recordar que la de 1980 ha sido denominada “La década perdida» para los países subdesarrollados, y en especial para los latinoamericanos. Una inusual combinación de recesión e inflación, conformando un círculo vicioso del que parecía imposible escapar, llevó a los economistas a acuñar un neologismo la “estanflación”, fenómeno que además llevó a nuestros países a la crisis de balanza de pagos y a la crisis de la deuda externa. La fórmula impuesta por el FMI y el Banco Mundial, consistente en recortar el gasto público y las importaciones, redujeron sustancialmente la cooperación y el comercio intrarregional y acarrearon la desinversión y la desindustrialización.
En el plano económico internacional venían ganando terreno las políticas de desregulación, liberalización del comercio, privatización y reducción del Estado, aplicadas por Margaret Thatcher y Ronald Reagan desde principios de la década; y ellas conducirían ultimadamente a la forma de globalización que conocemos hoy día cuando, en la década de 1990, surgiera llamado “Consenso de Washington» y los países en desarrollo se integraran a esas políticas. En cuanto a las relaciones entre el Presidente y su Canciller, el trabajo en equipo no la característica inicial. Ellos no se conocían de antemano, y sólo mantuvieron un par de conversaciones antes de la designación de Allan Wagner para la cartera de Relaciones Exteriores. Como resultado, el discurso de inauguración de Alan García tuvo algunos puntos que constituyeron una sorpresa para el flamante Canciller. El primero y más importante ellos fue la decisión de Alan García de limitar el pago de la deuda externa al diez por ciento de los ingresos por exportaciones.
La visión y el diseño de la política exterior
Es interesante recorrer la secuencia que el propio Wagner propone para entender cómo se tradujeron los postulados del discurso inaugural de Alan García en la práctica de la acción exterior. Para ello comenzaremos por citar las prioridades de política exterior contenidos en el mensaje inaugural del Presidente García, tal como las resume Allan Wagner:
Es interesante recorrer la secuencia que el propio Wagner propone para entender cómo se tradujeron los postulados del discurso inaugural de Alan García en la práctica de la acción exterior. Para ello comenzaremos por citar las prioridades de política exterior contenidas en el mensaje inaugural del Presidente García, tal como las resume Allan Wagner:
Como se ve, el Jefe de Estado planteó temas multilaterales exclusivamente. Además, aparte del tema de la deuda y, en mucha menor intensidad, el del narcotráfico, todos los otros apuntan a la creación de movimientos subregionales, regionales o interregionales que aseguren la independencia de sus miembros frente a las potencias dominantes, y especialmente frente a Estados Unidos. Y aun los temas de la deuda y el narcotráfico son planteados en términos de cooperación multilateral.
El nuevo Canciller y su equipo incorporaron estos lineamientos a un contexto en el que los “intereses nacionales permanentes» se vieran reflejados. Es necesario reiterar que la política exterior parte por identificar los intereses nacionales permanentes, para luego formular los respectivos objetivos. Los objetivos pueden ser también permanentes, o tener un horizonte temporal dado. No hay que olvidar, sin embargo, que la realización de objetivos de política exterior requiere casi siempre de largos procesos de negociación y también, a menudo, cambios sociales y culturales en varios países, por lo que no suele ser muy eficaz plantear para el corto plazo objetivos verdaderamente trascendentes. En este caso, la política exterior adoptada por la administración de Torre Tagle para el nuevo Gobierno es descrita por Allan Wagner en los siguientes términos:
Otros de los lineamientos que acabamos de transcribir, como aquellos que se refieren a la defensa de principios jurídicos y políticos, también son permanentes, aunque deben ser defendidos contra distintas amenazas, en distintas coyunturas históricas. Ellos tienen que ser defendidos porque son parte consustancial del Estado peruano, desde la proclamación de la Independencia por el General San Martín, pero también porque ellos dan unidad a la nación y sustentaron el reconocimiento oficial del nuevo Estado por parte de las potencias de la época. Estos principios son compartidos por otros países de nuestro continente y, por lo tanto, pueden y deben constituir la base de cualquier proceso de integración regional.
Finalmente, la estrategia de incrementar nuestra influencia o capacidad de negociación en la escena internacional mediante la asociación con otros grupos de países – NOAL, G-77, G-15, G-8, entre otros, también es un factor permanente, que puede ser utilizado para coadyuvar al logro de cualquiera de nuestros objetivos. Pero requiere de un trabajo coherente de largo plazo, y una inversión que no siempre tiene una tasa de retorno económico rápida. Hay que tener en cuenta que lo que se busca es un rédito político, que en ocasiones puede repercutir en el bienestar de la población de un país, y en otras puede ser incluso un factor de supervivencia. Hacia el final de su período de gobierno, el Presidente García declaraba a la prensa que evaluaría el trabajo de nuestras embajadas en función a las exportaciones que lograran, lo que es diametralmente opuesto a lo enunciado más arriba.
Resultados
Una vez planteado lo que se deseaba hacer podemos pasar a examinar lo que efectivamente se hizo. Hay que subrayar que el tiempo que duró este mandato, poco menos de tres años, es demasiado corto para obtener resultados durables en política exterior. Aun así, como se verá, en esta etapa Allan Wagner logró poner en marcha procesos que continuaron mucho tiempo después, lo que demuestra la profunda huella que dejó su gestión de política exterior.
Por esta razón, sólo mencionaremos algunos temas que nos parecen particularmente destacables, a la luz de la evolución histórica posterior. Para hacer esa exposición seguiremos el esquema que hace Allan Wagner en homenaje a Carlos García Bedoya.
Visita oficial del Canciller del Perú a Bolivia, del 1 al 3 de junio de 1986. Primera visita de un Canciller después de cuarenta años. Declaración Conjunta. Se consiguió que el tema de la mediterraneidad boliviana no generara tensiones en la subregión ni dominara la agenda peruano-boliviana. Se acordó el relanzamiento de la Comisión Mixta de Cooperación, foro en el que se ha podido tratar, y a menudo resolver, numerosos temas de la densa trama de relaciones bilaterales.
Visita Oficial del Canciller de Bolivia, Guillermo Bedregal Gutiérrez, a Lima, el 20 de febrero de 1987. Canje de instrumentos de ratificación de las Convenciones sobre aprovechamiento de las aguas del Lago Titicaca, que el Congreso de Bolivia acababa de aprobar, treinta años después de su firma. Se consolidó así el condominio peruano-boliviano sobre el Lago Titicaca, aspecto de la mayor trascendencia histórica. También fue creada la Autoridad Binacional para la administración de los recursos compartidos.
Reunión de trabajo de cancilleres en Puno, el 13 y 15 de julio de 1987. Aprobación del Programa de Acción bilateral. Santa Cruz de la Sierra, 20 de diciembre de 1987: Cancilleres de Argentina, Bolivia y Perú firman Acta sobre compromiso de establecer el Corredor Ferroviario de los Libertadores Matarani – La Paz-Buenos Aires, con proyecciones a Brasil Paraguay y Uruguay.
Visita Oficial del Canciller de Brasil, Roberto de Abreu Sodré, a Lima, el 21 y 22 de mayo de 1987. Encuentro Presidencial García – Sarney, el 2 y 3 de julio de 1987, en las ciudades de Río Branco y Puerto Maldonado.
Compromisos sobre la interconexión Ilo – Santos a través de Iñapari y sobre una Zona de Integración Fronteriza entre el Estado de Acre y el Departamento de Madre de Dios.
Visita Oficial Visita oficial del Canciller de Colombia, Augusto Ramírez Ocampo, a Lima, del 5 al 7 de febrero de 1986.
Visita Oficial del Canciller del Perú a Bogota, setiembre de 1987. Canje de instrumentos de ratificación del Tratado de Cooperación Amazónica peruano-colombiano. Declaración Conjunta sobre interconexión de los ríos Napo y Putumayo; sobre la creación de una zona de integración fronteriza binacional; y sobre un estudio de la interconexión terrestre intermodal Olmos-Marañón-Pantoja.
Encuentro Presidencia García – Barco, el 24 de abril de 1988, en el río Amazonas, punto San Antonio, a bordo de las cañoneras Ucayali y Araucana. No había habido una reunión presidencial del Perú y Colombia desde 1942.
Proceso de distensión, luego del incidente del falso Paquisha (1981). Los nuevos Gobiernos, de León Febres Cordero y Alan García, buscan profundizar “lo que los une, dejando de lado lo que los divide». 24 y 26 octubre de 1985: Primera visita oficial de un Canciller del Perú a Ecuador en la historia de ambos países. Declaraciones a la prensa del Presidente Febres apoyando la iniciativa de Alan García de una limitación de los gastos militares en la región. Restitución de la línea de frontera, ante el desvío del cauce del Río Calvas, por fenómenos naturales.
Con Chile, la agenda del Canciller Wagner, desde los días inmediatos a su juramentación, tuvo tres puntos fundamentales:
Ejecución de cláusulas pendientes del Tratado de 1829 y su Protocolo Complementario en el marco de la ceremonia de transmisión de mando, el Canciller de Chile, Jaime del Valle, que presidió la delegación de su país, sostuvo una audiencia privada con el Presidente Alan García, en la que decidieron reiniciar las negociaciones conducentes a la total ejecución del Tratado de Lima de 1829. Esto se refería básicamente a los derechos de puerto y servidumbre de ferrocarril establecidos en el artículo 5° del Tratado y 2° del Protocolo. Posteriormente, los cancilleres acordaron que un diplomático, un jurista y un técnico de cada lado se reunieran para examinar esta cuestión. Durante un encuentro de Cancilleres en Arica, en noviembre de 1985, el Embajador Eduardo Ponce, el jurista de familia tarapaqueña señor Roberto Mc Lean y el Capitán de Navío AP Jorge Brousset, Director de Hidrografía y Navegación de la Marina, recorrieron junto con el Canciller Wagner el muelle que Chile había construido para el Perú, así como los demás espacios en donde habría de construirse el resto de las instalaciones.
Como resultado de ese trabajo, la parte peruana llegó al convencimiento de que debía proponer a su contraparte chilena que las instalaciones al servicio del Perú configuraran un sistema integrado de servicios con autonomía operativa y de explotación, en el cual la estación del ferrocarril estuviese integrada con el edificio de aduanas, el local de migraciones, y así sucesivamente. De otro modo, existía el riesgo de que esas instalaciones estuviesen dispersas, afectando seriamente su operatividad, y de que por razones e infraestructura física no pudiera el Perú ejercer “la independencia propia del más amplio puerto libre». Este enfoque presidió la mayor parte de las conversaciones bilaterales.
El Canciller chileno se mostró abierto a esta posibilidad, pero había oposición de parte de la Marina de Chile, personificada en el Almirante Merino, según trascendió en la prensa chilena, quien consideraba que el Perú estaba pretendiendo un enclave en Arica, más allá de lo que estipulaba el Tratado de 1929. La negociación incluía la eventualidad, de ser necesario, de canjear parte del terreno El Chinchorro, de propiedad del Perú, por los terrenos requeridos para la construcción del sistema integrado de servicios. Esta eventualidad fue consignada en un Acta de la reunión que, por ser un documento de trabajo, en una fase muy preliminar de la negociación, no tenía carácter vinculante, y era mantenida en reserva. Sin embargo, ese documento se hizo público y la sola idea de este canje suscitó también muchas críticas en el Perú.
Asimismo, Wagner considera que las negociaciones de esos años constituyeron un valioso precedente para retomar el tema posteriormente. Dado que eso sucedió en 1995 y 1999, no nos corresponde entrar en esa materia en el presente artículo. Solamente dejamos constancia de que, aun cuando no se logró el objetivo buscado en ese momento, este tema pertenece al grupo de los objetivos nacionales permanentes, que todos los gobiernos deben perseguir, promover y proteger, cualquiera sea su signo ideológico; y de que Allan Wagner hizo esto tratando de aportar una visión fresca y pragmática y obtener de estas obras el mejor provecho para la población de Tacna.
Distensión militar
En la reunión que sostuvo el Canciller Wagner con su homólogo chileno, Jaime Del Valle, con ocasión de la transmisión de mando, el canciller peruano propuso incluir en la agenda bilateral «otros temas», entre ellos el de la distensión militar y le solicitó, como muestra de buena voluntad, una declaración del Presidente Pinochet adhiriendo al planteamiento efectuado por el Presidente García sobre limitación de armamentos a nivel regional. Pocos días después el General Pinochet hizo la declaración solicitada.
Durante la reunión de Arica, a comienzos de noviembre 1985, se firmó un Comunicado Conjunto en el que, además los temas relacionados al Tratado de 1929, se consignaba el acuerdo de “desarrollar la iniciativa del Presidente del Perú para la concertación de un acuerdo regional sobre limitación de armamentos, que ha sido compartido por el Presidente de Chile», y de “iniciar un proceso de consultas que […] conduzca a dicha limitación de gastos, fomente la confianza mutua y desarrolle una concepción de seguridad que responda a una estrecha amistad y creciente cooperación entre sus naciones.»
Se acordó crear un mecanismo de reuniones periódicas de altos mandos de las Fuerzas Armadas, acompañados de representantes de ambas cancillerías. Ese mecanismo es el origen remoto de las reuniones «2+2» – Viceministros de Defensa y de Relaciones Exteriores de los dos países-, que han venido realizándose ya iniciado el siglo XXI.
Vale la pena mencionar que esta modalidad luego cobró popularidad, como lo demuestra la siguiente cita:
Luego nos viene a la memoria la célebre Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA),llevada a cabo en Salinas (Ecuador) en el año 1997, donde el Jefe del Ejército chileno-curiosamente elegido en ese foro como Decano de sus pares- señaló en su discurso el carácter pionero que tuvo para la región la instauración peruano-chilena de las conferencias bilaterales entre ambas Fuerzas Armadas a partir de 1985 y 1986, coincidentemente con las propuestas presidenciales de Alan García para la reducción de los gastos militares en la región.
Sin perjuicio de la conveniencia de mantener abiertos los canales de diálogo, hay que constatar que esas reuniones si bien han constituido un mecanismo de distensión y fomento de la confianza entre las Fuerzas Armadas, no han tenido resultados tangibles hasta hoy. En gran medida, ello obedece a las diversas percepciones que cada Estado tiene de su seguridad nacional. Por ejemplo, un autor chileno atribuía la iniciativa del Presidente García al hecho de que, si bien Chile tenía mayores gastos militares que el Perú en esos años, su principal rubro, en un 70%, era el de personal, mientras que el Perú de los ’70 había gastado más en importación de armamentos.
Delimitación marítima
La agenda bilateral planteada por el Canciller Wagner incluía el punto relativo a la delimitación marítima. Este tema no fue mencionado por Wagner en la entrevista sostenida con su homólogo chileno en Lima durante la transmisión del mando presidencial, sino que, en ocasión de su visita oficial a Santiago de Chile, estuvo acompañado por el Embajador Juan Miguel Bákula. En las reuniones en Santiago planteó al Canciller Del Valle la necesidad de concertar un tratado que estableciera el límite marítimo entre ambos países y le pidió que recibiera al Embajador Bákula para que le hiciese una exposición al respecto. Por conducto de la Embajada, se solicitó una audiencia para él, la cual tuvo lugar el 23 de mayo de 1986. Según el Embajador Bákula, se trataba de una gestión amistosa que no debía interferir con las otras negociaciones en curso (la ejecución de las cláusulas pendientes de ejecución del Tratado de 1929 y las medidas de confianza). Se trataba de «poner el tema sobre el tapete, sin dejar de considerar que su tramitación no estaba en las posibilidades inmediatas de estudio y de discusión.» El objetivo era colocar el tema en la agenda bilateral.
La conversación fue cordial; la respuesta del Canciller Del Valle consistió en que ese tema sería estudiado más adelante, y solicitó al embajador Bákula un texto escrito sobre lo abordado. El embajador Bákula satisfizo dicho pedido el mismo día 23 de mayo, a través de un aide – mémoire remitido por Nota de la Embajada del Perú en Santiago. La Cancillería chilena emitió el 19 de junio de 1986 un Comunicado dando cuenta de la reunión, señalando que, además de tratar de la CPPS y OLDEPESCA, el embajador Bákula “dio a conocer el interés del gobierno peruano para iniciar en el futuro conversaciones entre ambos países acerca de sus puntos de vista referentes a la delimitación marítima”, a lo cual el canciller chileno había respondido que “oportunamente se harán estudios sobre el particular». No se volvió a tratar de ese tema durante esta gestión ministerial del Canciller Wagner, pero sirvió para dejar sentado un precedente diplomático y jurídico.
El General Pinochet habría recibido a Siles Salinas una vez y, según Rodríguez Elizondo, habría estado bien dispuesto, pero chocaba con la resistencia del Almirante José Toribio Merino, quien, como se ha indicado líneas arriba, también se oponía a los acuerdos de ejecución del Tratado de 1929 y cuyo apoyo necesitaba Pinochet para su pretensión de ser candidato a la presidencia. En junio de 198, Chile declaró inadmisible la propuesta boliviana; el cónsul boliviano renunció a su cargo y, días después, Del Valle salió de la Cancillería de Chile.
En cuanto a la delimitación marítima, como lo menciona Bákula, ese tema era una genuina preocupación para el Perú desde mucho antes, y el canciller Wagner, al iniciar su gestión, tenía también un legítimo interés en hacer al menos el planteamiento inicial del problema. Este antecedente resultaría sumamente valioso para la posición peruana décadas más tarde, cuando este asunto fue sometido a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia.
En el esquema metodológico de García Bedoya, al aspecto territorial le sigue el tema del mar. El punto que hemos tratado en el párrafo anterior, por lo tanto, debería entrar en este acápite, pero nos ha parecido más pertinente observarlo en el contexto de las conversaciones con Chile de aquellos años, en lo que concierne a la delimitación marítima con ese país. Más en general, la Cancillería trató de impulsar la adhesión del Perú a la Convención del Mar de 1982. No tuvo éxito en este intento, debido, en primer lugar, a que el propio Presidente de la República no tenía la convicción para ello. Siendo diputado, durante el Gobierno anterior, Alan García y la representación parlamentaria aprista habían votado en contra de firmar dicha Convención.
Bajo el título de esta sección, Allan Wagner incluye el tema de la Antártida. Durante su gestión se realizó la primera expedición científica peruana a la Antártida, en el verano austral de 1988, lo que dio sustento a nuestra solicitud de acceder a la condición de miembros plenos del Tratado Antártico (habíamos adherido cinco años antes, pero no teníamos estatuto consultivo). Esa solicitud fue acepada algún tiempo después. El objetivo de esta política era el de participar en la gestión de los recursos antárticos cuando llegara el momento.
Ese objetivo pudo haberse frustrado porque en junio de 1988 los miembros consultivos del Tratado Antártico adoptaron la Convención para la Regulación de Actividades Mineras Antárticas. Esa convención permitía la minería en la Antártida, y otorgaba privilegios a los países con reclamos territoriales, que eran los encargados de otorgar licencias mineras en las zonas que habían reclamado. Es decir, que había llegado el momento de la repartición, pero solo participaban en ella los estados signatarios originales del Tratado que hubieran proclamado su soberanía sobre partes de la Antártida antes de 1959, fecha en que fue adoptado el Tratado Antártico, que prohíbe nuevas reclamaciones. Es decir, el Perú estaba fuera, al igual que todos los demás países adherentes.
Las condiciones imperantes durante la década de 1980 no permitieron obtener resultados importantes en el aspecto de la cooperación regional. Las crisis de la deuda, la recesión y los programas de austeridad y de ajuste fiscal impuestos por el FMI provocaron una fuerte contracción del comercio intrarregional e inhibieron a los gobiernos de la región de emprender proyectos de integración que requirieran inversiones importantes.
Por ello, en el discurso de toma del poder de Alan García se invoca abundantemente a la voluntad política de los gobiernos, y se sugiere dejar de lado los criterios puramente técnicos. García invoca a los Libertadores, al Congreso Anfictiónico de Panamá, a los orígenes republicanos, y no a argumentos basados en la convergencia de políticas económicas.
Así las cosas, la Cancillería hizo esfuerzos para revitalizar al Grupo Andino, esfuerzos cuyo principal resultado parece haber sido una reunión en Cuenca (Ecuador) el 22 y 23 de febrero de 1988, de la que emanó “una declaración de 33 puntos, en la que se reafirmó la dimensión eminentemente política deI proceso de integración subregional…»
Se dio impulso al SELA, logrando que el Consejo Latinoamericano de ese órgano se reuniera fuera de su sede, por primera vez en su historia, y la reunión fuese en Lima en octubre de 1986. El Canciller Wagner tenía en mente convertir al SELA en el máximo organismo para la coordinación, integración y cooperación latinoamericana y caribeña, e incorporarle una instancia de diálogo político sobre la base del Grupo de los Ocho, convirtiéndolo en un Sistema de Estados Latinoamericanos. Esta meta encontró dificultades y fue reemplazada por la creación del Grupo de Río, también por iniciativa peruana.
En lo referente a la lucha contra el narcotráfico, se suscribió un convenio marco regional de cooperación, el 30 de abril de 1986, en Lima. Se le denominó “Convenio Rodrigo Lara Bonilla», en homenaje al ministro de Justicia colombiano asesinado por narcotraficantes.
Las relaciones con EE. UU. no fueron auspiciosas en esos años. Tanto la política en materia de deuda externa-EE. UU. era nuestro principal acreedor bilateral – como en materia de lucha contra el narcotráfico o en lo referente a la actitud antiimperialista del Presidente García, la posición del Perú era confrontacional con ese país. Wagner da cuenta de que hubo buenas relaciones a nivel personal con algunos funcionarios de la embajada estadounidense y del Departamento de Estado, pero en cuanto a las relaciones bilaterales sólo fue posible resolver algunos problemas puntuales, como el del transporte aéreo o marítimo, y tratar de evitar erosionar aún más esas relaciones.
Aquellos países con los que se buscó una aproximación basada en orientaciones convergentes fueron principalmente países desarrollados como Canadá, Holanda, Francia, otros países europeos y Japón. Pero con la mayoría de ellos había contenciosos comerciales bilaterales, de modo que sólo con Italia fue posible desarrollar un nivel importante de cooperación. El Canciller hizo visitas oficiales a Seúl y Beijing (las primeras de un canciller peruano), y una visita de trabajo a Hong Kong, subrayando la importancia de las oportunidades que esos países ofrecían para captar inversiones.
En cuanto a los países con los que podíamos compartir emprendimientos multilaterales, se dio prioridad tanto al Movimiento No Alineado como al Grupo de los 77, participando en sus reuniones a nivel presidencial y ministerial. Más específicamente, se llevó a cabo un acercamiento a los países del África subsahariana “como una inversión política inmediata y económica a futuro», para lo cual se tomó como eje central la acción contra el apartheid en Sudáfrica. En esa línea, el canciller Wagner presidió la Conferencia Internacional de Sanciones contra Sudáfrica (París, junio de 1986).
En lo referente a los países árabes, se decidió reabrir la Embajada en Marruecos “sin perjuicio de nuestro apoyo a la autodeterminación del pueblo saharaui», fortalecer las relaciones con Argelia y Egipto y, asimismo, el gobierno envió una misión comercial presidida por Miguel Ángel Mufarech.
El problema de la deuda
En cuanto a las acciones de carácter multilateral, la primera de la que da cuenta el Embajador Wagner en su artículo es la que se refiere al tema de la deuda, para lo que señala principios de la posición peruana sobre la crisis de la deuda: Prioridad del desarrollo de los países deudores frente a los intereses de los acreedores; corresponsabilidad entre países deudores y acreedores en el origen y solución del problema de la deuda; y derecho de los países deudores a limitar el servicio de su deuda externa a las necesidades de su desarrollo.
Sobre ellos se concibió y ejecutó una estrategia en cuatro etapas: Primero, en el movimiento NOAL, en donde, a pesar de las reticencias de los Estados petroleros del Golfo, se logró la aceptación de los principios que sustentaban la posición peruana, tanto en la Conferencia Ministerial de Luanda (Angola) en septiembre de 1985, como en la Cumbre de Jefes de Estado en Harare (Zimbabwe), en agosto de 1986.
En tercer lugar, se llevó el tema a la reunión del G-77 en septiembre de 1986 en Nueva York, en donde ese Grupo adoptó los mencionados principios e hizo incluir este tema en la agenda de la Asamblea General.
Finalmente, la Asamblea General, en su XLII período de sesiones, adoptó el 9 de noviembre de 1987 la resolución intitulada “La crisis de la deuda externa y el desarrollo”, con un solo voto en contra, el de EE. UU., y 131 votos a favor, coronando así un trabajo diplomático de dos años.
La crisis centroamericana
Como se ha dicho, el Presidente García dio el lineamiento de contribuir a la pacificación de Centroamérica evitándola injerencia de Estados Unidos y de la URSS, tanto por razones principistas en defensa de la autodeterminación de los pueblos y de la no intervención, cuanto para evitar que ese conflicto trascendiera sus fronteras y se propagara a otros países.
La idea era que los cuatro países del Grupo Contadora, Colombia, México, Panamá y Venezuela, recibieran el refuerzo de un grupo de países de la región, cuando el primero de ellos perdiera fuerza ante las dificultades del problema. En ocasión de su asistencia a la toma de posesión de Alan García, los cancilleres de Argentina, Brasil, Perú y Uruguay constituyeron el Grupo de Apoyo, mediante declaración suscrita en Lima el 29 de julio de1985.
El Grupo de Apoyo realizó múltiples gestiones entre 1985 y 1987 que, en palabas de Wagner, permitieron «… evitar la guerra y la injerencia externa en Centroamérica, y abrió paso al proceso de Esquipulas a través del cual los propios países centroamericanos encontraron la paz y fortalecieron su democracia. Esta primera experiencia latinoamericana de buscar soluciones propias a problemas regionales, sin el mecenazgo de terceros y más bien resistiendo vigorosamente su desquiciadora injerencia, rindió frutos que la historia recordará.
Por su parte, el Secretario General de la OEA nombró para la misma función a otro peruano, Harry Belevan. De modo que no sólo hubo una sensible participación latinoamericana en la mediación en este problema, sino también, y especialmente, peruana. El 18 de diciembre de 1986, los cancilleres de los Grupos de Contadora y de Apoyo habían constituido en Río de Janeiro el Mecanismo de Consulta y Cooperación Política, también conocido como el Grupo de los Ocho, que, al ampliarse a los demás países latinoamericanos, posteriormente se transformó en lo que se denominó el Grupo de Río.
El Grupo de los Quince
Con la misma visión e intención, pero proyectándose fuera de la región, el Canciller Wagner decidió promover otro agrupamiento de países que no fuese tan numeroso y difícil de manejar como el NOAL o el G-77; que permitiera promover intereses y posiciones comunes en los organismos internacionales.
Con esa intención, contactó en primer lugar a Yugoslavia y Argelia, países que visitó en marzo de 1988. Posteriormente se hizo gestiones con el Gobierno de la India. Pero el mandato de Allan Wagner terminaría antes de que el grupo quedara conformado. El presidente García dio ese encargo a José Antonio García Belaunde, quien continuó la tarea hasta que, en 1990, en la Cumbre NOAL de Belgrado, quince países de ese Movimiento adoptaron el acuerdo de constituir el Grupo Cumbre de Consulta y Cooperación del Sur, también llamado Grupo de los Quince, con intenciones de balancear la influencia del Grupo de los Siete países más industrializados.
Conclusión del primer período
Entre el 28 de julio de 1985 y el 16 de mayo de 1988 Allan Wagner llevó al Perú a una etapa de distensión con los países vecinos, multiplicando las posibilidades de cooperación vecinal con ellos, sentando las bases de lo que décadas más tarde sería el Plan IIRSA o el Grupo de Río, la Comunidad de Naciones Sudamericanas o la CELAC; al mismo tiempo que llevaba la presencia del Perú a los planos interregional y mundial, haciendo sentir su presencia desde el África negra hasta la Antártida.
En un contexto adverso, tanto por los graves problemas internos del Perú como por la crisis económica que afectó a casi todos los países en desarrollo durante los años 1980, la diplomacia peruana fue capaz de generar iniciativas de coordinación política y económica a nivel sub regional, regional e internacional, con el canciller liderando la lucha contra el apartheid en África, la pacificación en Centroamérica o la creación del Grupo de los Quince.
Segundo período ministerial (12 de julio de 2002 al 15 de diciembre de 2003)
El segundo mandato ministerial de Allan Wagner duró un año y medio. Como se ha mencionado antes, las acciones de política exterior requieren un largo proceso de maduración, pero resaltaremos algunas de las acciones emprendidas en esta gestión ministerial tratando, como hicimos con respecto al primer período, de entender la visión que se encuentra detrás de esas acciones, y de identificar en ella la percepción de los intereses nacionales prioritarios.
Por esta razón, Allan Wagner fue el primer Ministro de Relaciones Exteriores encargado de ponerlo en ejecución, en lo que es competencia de la Cancillería. Para recordar lo que estipula ese marco conceptual, reproducimos a continuación los objetivos generales del Acuerdo:
Las políticas que hemos acordado están dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos:
Con relación al primero de estos objetivos, compete al Ministerio de Relaciones Exteriores:
1.3. Consolidar una nación peruana integrada, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad étnica y cultural.
1.6. Adoptar medidas orientadas a lograr el respeto y la defensa de los derechos humanos, así como la firme adhesión del Perú a los Tratados, normas y principios del Derecho Internacional, con especial énfasis en los Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano.
1.7. Mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y salvaguarda de los intereses nacionales.
En materia de paz y seguridad internacionales, el Perú planteó iniciativas de desarme en América Latina, que en el ámbito bilateral se han traducido, por ejemplo, en la creación de instancias y el inicio de negociaciones con Ecuador y Chile sobre medidas de fomento de la confianza y homologación de gastos militares. Con ligeras variantes, esto es en realidad la continuación (o reanudación), mediante el 2+2 (viceministros de RR. EE. y de Defensa de cada país), del mecanismo instituido por Allan Wagner en su primer mandato.
Desarrollo e Integración
El Perú suscribió acuerdos de integración profunda con Bolivia y Ecuador; de asociación estratégica con Chile y México; y una alianza estratégica con Brasil. También promovió el fortalecimiento de la Comunidad Andina de Naciones y la suscripción de acuerdos comerciales entre esta y el MERCOSUR, lo que llevaría a la creación, en 2004, de la Comunidad Sudamericana de Naciones, establecida en una cumbre presidencial en el Cuzco. Por otro lado, buscó formas de profundizar las relaciones con América del Norte y la Unión Europea, desarrollando el diálogo político y promoviendo las negociaciones con miras a lograr Tratados de Libre Comercio; y con APEC, dentro de una perspectiva de regionalismo abierto y de conformidad con las normas de la OMC. En este sentido, el Canciller Wagner alcanzó a concluir, durante este período, acuerdos de asociación estratégica con China, Corea del Sur y Tailandia. Adicionalmente, obtuvo para el Perú la sede de la Cumbre APEC de 2008.
La iniciativa para la integración de la Infraestructura Regional Sudamericana -IIRSA- había sido adoptada en una Cumbre Sudamericana en Brasil en 2000, pero el Perú no había dado ningún paso en esa dirección. La administración Wagner la convirtió en una de sus principales prioridades. Esta iniciativa contempla desarrollar nueve Ejes de Integración y Desarrollo (EID) para todo el sub continente. Ellos consisten, en primer lugar, en construir las vías de comunicación geográfica; pero suponen al mismo tiempo dotarlos de energía, telecomunicaciones, servicios y, en general, incluyen la realización de una serie de proyectos de desarrollo e integración económica y social, por lo que los EID dejan atrás el viejo concepto de corredores viales.
En el prólogo de una reciente publicación que da cuenta de los avances en este proyecto, Allan Wagner escribe:
Fue la incorporación de los Ejes de Integración y Desarrollo de IIRSA, como uno de los tres pilares de la alianza estratégica peruano-brasileña que se firmó con motivo de la visita de Estado del presidente Lula da Silva a Lima en el año 2003, lo que consagró a la integración física sudamericana como una política de Estado para nuestro país y aseguró su puesta en ejecución, la cual ha proseguido desde entonces bajo el impulso de las administraciones posteriores. No cabe duda de que dicha alianza estratégica con Brasil es uno de los hechos más importantes de la política exterior peruana de las últimas décadas, ya que consolidó el papel del Perú junto con Brasil como los países centrales de Sudamérica, lo que luego dio paso a la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y finalmente a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Se puede decir que estos dos factores, la asociación estratégica Perú-Brasil a partir del potencial que les da su ubicación geográfica, y la integración sudamericana a partir de la integración de esa dupla de países, constituyen el núcleo central de la visión de Allan Wagner sobre la política exterior del Perú en el plano regional. En esto hay una continuidad, ya que, como consta en la cita que hicimos anteriormente sobre el diseño de la política exterior en su primer mandato, Wagner escribía -lo volvemos a citar, por la trascendencia de la idea:
En dicho memorándum se decide, entre otras cosas, crear un Centro de Concentración Logística Avanzada Bioceánica (CLAB) en Paita; y crear en Iquitos un Centro de Concentración Logística, Transformación y Exportación. Ambos centros estarían integrados al Polo Industrial de Manaos.
En esa visita el gobierno brasileño también se comprometió a dar al Perú acceso progresivo al Sistema de Protección/Vigilancia de la Amazonía (SIPAM/SIVAM), cuyos satélites podrían proporcionar muy útil información al Perú.
Coincidentemente con la visita del Presidente Lula a Lima, ese 25 de agosto de 2003 se firmó el Acuerdo de Libre Comercio entre el Perú y el Mercosur, lo que convertía al Perú en un interesante punto de entrada a Sudamérica para los países del Asia Pacífico, con lo cual la visión de Wagner plasmada en el diseño de su política exterior de 1985 y que acabamos de transcribir líneas arriba, tomaba contornos de realidad.
Asuntos marítimos y antárticos
Para guardar cierta analogía con el esquema de Carlos García Bedoya utilizado para exponer sobre el primer período ministerial de Allan Wagner, cabe señalar aquí que, mediante Decreto Supremo de 2003, expedido por la Cancillería, se creó la Comisión para elaborar las líneas de base rectas que servirían para fijar los límites marítimos del Perú, lo que era indispensable para resolver la delimitación marítima con Chile.
El resultado de ese trabajo fue de la Ley N° 28621, Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú, del 3 de noviembre de 2005. El proyecto de ley había sido previamente aprobado por el Consejo de Ministros Descentralizado que se realizó nada menos que en la ciudad de Tacna, el 27 de septiembre de 2005.
En cuanto a la Antártida, el 20 de noviembre de 2002, durante la gestión de Wagner, fue creado el Instituto Antártico Peruano (INANPE), como organismo público descentralizado, con personería jurídica de derecho público y autonomía técnica, económica y administrativa. El INANPE posee, además, autonomía científica.
Como se recordará, en la anterior gestión de Wagner, en 1988, el Perú fue admitido como miembro consultivo del Tratado Antártico. Esto le daba voz y voto en el sistema antártico. Pero según el Tratado, los países que adhirieron después de su entrada en vigor, lo que es el caso del Perú, solo tienen estatus consultivo mientras realicen actividades científicas importantes. Lo que significa organizar expediciones todos los años, y/o mantener bases científicas en la Antártida.
Organismos Internacionales
El hecho más resaltante, probablemente, consistió en la ratificación por el Perú del Estatuto de la Corte Penal Internacional en noviembre de 2001. El Perú tuvo una activa y sostenida participación apoyando la suscripción del Estatuto y el funcionamiento mismo de la Corte, política que lo llevó a lograr su elección en septiembre de 2002 como miembro del Primer Buró de la Asamblea de Estados Parte de la CPI.
Epílogo
La principal lección de este resumen ha quedado ya expuesta, y podría formularse señalando que Allan Wagner dio muestras de tener una visión de la política exterior y del país que, por su solidez, se ha ido abriendo camino a través de las décadas, y que él mismo ha tenido la ocasión de continuar o, en alguna ocasión, de culminar con éxito. Su gestión en los dos períodos que hemos comentado dio sustento al prestigio de Torre Tagle como una institución eficiente, con raíces de una gran tradición, pero al mismo tiempo con un espíritu creativo e innovador, que permite atender mejor los intereses de una nación en permanente evolución.
Allan Wagner culminaría su carrera diplomática como agente del Perú ante la Corte Internacional de Justicia para resolver la controversia sobre delimitación marítima con Chile, en un proceso que tuvo lugar entre el 16 de enero de 2008, en que el Perú presentó la demanda ante la Corte y el 27 de enero de 2014, en que la Corte emitió su fallo, estableciendo un límite marítimo que reconoció los derechos del Perú sobre más de cincuenta mil kilómetros cuadrados que se incorporaron al mar de Grau, o sea, el 75% de los espacios marítimos que el Perú había demandado ante la Corte. Ello sucedió veintiocho años después de la gestión primigenia que el entonces Canciller Wagner realizó en 1986 ante el canciller de Chile.
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